吕频：责任是家庭暴力法的最大问题

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本文作者：吕频（2012妇女传媒监测网络负责人，女性传媒大奖女性榜样奖获得者，网易女人写时评作者。）

关于正在征求意见的反家庭暴力法草案，已经和即将有诸多意见公布和提交，但一般公众的反响并不那么热烈，甚至不能与2010年最高法院公布《婚姻法》司法解释（三）相比。

唯一的解释是这部草案并不能触动公众的敏感。然而家庭暴力不是和离婚财产分割一样关系到无数人的切身利益吗？要知道代际暴力和夫妻暴力叠算肯定会涉及大多数中国家庭。所以这就是问题：这部草案不足以让普通人意识到它会带来什么生活的变化。普通人理解法律条文和术语当然有难度，但我认为这并不是关键，关键在于这部草案对最重要的问题的规范缺乏力度。

可以将反家暴法要解答的问题归纳为两个：第一，什么是家庭暴力；第二，各部门防治家庭暴力的责任。第一个问题的意义取决于第二个，因为如果没有强有力的防治规范，那么性暴力和伴侣暴力是否纳入家庭暴力范围就无关紧要。第二个问题又可以分为三个小问题：第一，某个问题应该由哪个部门负责，第二，该部门应如何负责。第三，如何保证该部门真正负责。

那么就从这个以应然对比实然的角度，看看这部草案写到了什么。

哪个部门应该负责统筹

征求意见稿第四条：“县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好反家庭暴力工作。”——这里的“负责妇女儿童工作的机构”，指的是妇女儿童工作委员会。很多人可能从未听说过，这不奇怪，它远远没有发改委、前计生委那么有权力，它的定位是“协调议事机构”，既非决策机构，也非执行机构，虽然主任的级别很高，但办公室设在妇联，所以权威性是很大问题，另一个问题是资源：该机构所拥有的人力和财政资源，主要用于妇女及儿童发展纲要的评估2014年11月联合国消除对妇女一切形式歧视公约委员会在给中国的结论性意见中评价该机构：虽然已经比以往更强大……但仍只是一个协调机构，没有权力和预算去执行政策，也没有权力做法律和政策的性别敏感评估。

让既缺乏权威又缺乏资源的妇儿工委来统筹反家庭暴力工作很“现成”，然而这难免让人预见到这项工作将被弱化和边缘化。一位在妇儿工委也有名分的地方妇联负责人就私下发出了这样的感叹：“这不是又回到我这里来了吗，可我能管得了吗？”

看看台湾地区的“家庭暴力防治法”如何规定主管机关：“在‘中央’为‘内政部’；在‘直辖市’为‘直辖市政府’；在县（市 ）为‘县（市）政府。 ”对“中央”和地方主管部门各有九条职责规定。

防治家庭暴力，很多部委都有责任，由其中之一做统筹机构，力度应会胜过名义级别很高实则缺乏实权的妇儿工委。为什么不可以呢？这只是一个角度，观察征求意见稿透露的国家意愿：对这项工作到底有多重视。

庇护所该怎么建

征求意见稿第十八条：“县级或者设区的市级人民政府应当建立或者指定庇护场所，为遭受家庭暴力暂时不能回家的受害人提供应急庇护和短期生活救助。”

这就意味着，如果该征求意见稿通过，全国将出现至少2000多个家庭暴力庇护所。这当然是好事。因为，许多人都已经认识到，庇护是受害者及儿童最迫切需要的帮助之一。

然而，这一规定远不能解决目前对庇护所的批评和担忧。查阅新闻，会发现不少某地民政部门为家庭暴力庇护所揭牌的消息，不过那些大门前一般早还有另一个牌子：救助站。救助站本身从带有强制和限制性的收容遣送站转型而来，其功能是为流浪无着人员提供短期生活救助，与家庭暴力庇护所的功能需求相去甚远：受害者和她们的子女需要的不仅是紧急避难所和短期落脚处，还有修复和支持性的综合性服务，从而能够痊愈创伤，过渡休整，然后重新做出生活决定或接受长期安置。而且现在很多已经挂牌的庇护所对受害者入住做种种苛刻限制，例如必须有妇联介绍信、在本地无亲人才能接待，而最多只能入住七天。所以，在庇护所挂牌新闻之后，就是一堆“庇护所门可罗雀少人入住”的新闻——不是受害者不需要庇护，是庇护所无法满足需求当然不会去住。

所以，把救助站指定成庇护所，完成量的指标容易，质的指标才是瓶颈，否则纸上的承诺就是画饼。遗憾的是征求意见稿对此完全没有规定。

要设置服务，必须有资源，然而貌似中国的法律和财政预算分配一向是两套体系。没有资源投入如何提供服务？这更让人对庇护所的未来担忧。

其实，不需要民政部门直接建立和管理庇护所，国际通行的做法之一是政府按“床位单价*床位使用率”的计算法购买服务，公益组织承办庇护所，每个床位预算中包括了多种配套服务，满足受害者和子女的综合需求，入住时间最长三个月甚至还可延长。为了得到经费，庇护所也有服务动力，不会安于床位空置。其实中国家庭暴力庇护所早期多由民间创建，但因为得不到支持又没有法律合法性而艰难甚至夭折，如果政府给政策，给资源、让公益组织实现能动性，再有可靠评估和监管，庇护所的质量瓶颈可以突破。

阻止责任做减法

征求意见稿第三十三条：“人民法院应当……将人身安全保护裁定抄送受害人和加害人住所地或者经常居住地的公安机关、基层群众性自治组织、妇女联合会。”

为人身安全保护裁定列专章，是征求意见稿的一大亮点，但“抄送”二字，却令人悬心，因为“抄送”是没有下文的：抄送之后呢，如果加害人违背人身安全保护裁定，谁能第一时间到场制止？法官、社区和妇联都不可能24小时值班，也没有强制权力，能指望的只有警察。然而征求意见稿就是不写明公安机关负责人身安全保护裁定的执行。

人身安全保护裁定预防暴力升级，解脱家庭暴力受害者的恐惧，它在基层法院的试点，是近年间家庭暴力防治的重大进展之一，被寄托很高期望。然而未来想要普遍推行，少不了得力的执行来保驾，如果违反裁定不会被即时制止，那裁定对受害者就失去了意义，法院也可能不愿在没有公安配合的情况下“自找麻烦”。

为什么不能明确公安的执行责任，没有解释，法律的核心草拟过程是不透明的。想当然地说，每部法律的制定都是博弈，而权力部门难免有为责任承诺做减法的“天然”动力。家庭暴力防治的严重阻力之一，就是权力部门不将其视为分内之事，不想管，“清官难断家务事”之类的说法，其实是不想管的借口。民间社会一直倡议，最终被反家庭暴力法的立法接受了的，是这事就应该管。但是，如果这事在主流政治议程中仍然边缘，不会带来部门利益，不会增长权力而只是加强责任，那么，责任的承担不断在博弈中被做减法，就不足为奇了。

以上三个例子，不仅是想说明反家暴法的征求意见稿不如人意之处，更是想提出，让责任落实是这部草案潜在的根本问题，而这背后，是国家政治意愿以及治理结构的问题：意愿是有的，但还不够强，而且不足以抵消治理结构的潜在阻碍。因此目前只得到这部面面俱到，但多处含糊笼统的草案。而普通人的相对无感，只是被动反应：大家不清楚它能解决多少问题。

但民间社会不能就此买单。表达意见的机会终究不能错过。但发声能否真正成为博弈一方受很多条件限制，这是事实。然而，在这种情况下，更应该守住的是我们的基准：不受暴力的权利应该受到保障，国家有义务。所以，不必全陷入条文或只在已划出的圈子中跳舞。回想：我们想要什么？那应该是所有问责的出发点，以及主体性所在。