当代中国南海政策演变（二）

在对越关系方面，1991年11月，中越关系实现正常化。在这之后，虽有越南侵占中国南沙岛礁的事件发生，但由于两国关系良好发展的大背景，中越在南海问题上没有再发生大的冲突。而且，两国间就边界、领土争端等建立了谈判机制（先后成立了陆地边界联合工作组、划分北部湾联合工作组和中越海上问题专家小组），并取得重大进展：1999年12月30日两国签订了《中越陆地边界条约》，2000年12月25日两国又签订了《中越北部湾划界协定》、《中越北部湾渔业合作协定》，解决了存在多年的陆地边界与北部湾划分问题。这为中越南海问题的谈判解决提供了契机。这一时期，中越之间在南海也发生过摩擦，如“万安北-21”石油合同区问题，结果总是以中方的容忍克制而平息。

第三，强调双边磋商的重要性，反对将南沙问题国际化，并高度关注美国、日本等区域外力量的反应。

在与南海周边国家的主权争端问题上，中国一向坚持通过双边磋商进行讨论，其主要原因在于中国认为，中国与不同国家的争端的性质、范围、程度均有所不同；相关国家提出主张的依据也各不相同，因此不宜以多边方式解决。如1995年中国外交部发言人在答记者问时明确指出：“中国政府一贯主张南沙争端应通过双边协商和平解决”。在主张通过双边谈判协商南海问题的同时，中国也明确反对将南海问题国际化，同时表示不接受外国力量介入南沙问题。中国政府的这一立场在对待“处理南海潜在冲突研讨会”的立场方面得到了体现，中国反对将该会议官方化、正式化的提议。对于区外因素的渗入，一方面，中国政府明确“中国维护对南沙群岛的主权及相关海洋权益，不影响外国船舶和飞机按照国际法通过南海国际航道的航行、飞行自由和安全”，并在与南海周边国的双边文件中明示“争议……不影响南海的航行自由”，以驳斥区外大国介入的一些借口；另一方面，中国政府强调“争议应由直接有关国家解决”，指出“如果有人想利用南海问题干扰中国与东盟国家发展友好关系，那将是徒劳的”。

第四，高度重视东盟对南海问题的影响，并通过加强与东盟在南海安全问题上的合作，为未来南海问题的解决创造条件。

1992年7月，第25届东盟外长会议通过《东盟关于南中国海宣言》； 1999年11月，在经过几次磋商后，东盟成员国终于达成关于在“南海中存在主权之争的海域”的行为准则的协议，即冻结现状。东盟《关于南中国海宣言》中的基本原则和东盟关于建立南海地区行为准则的倡议，客观上有利于南海地区和平稳定，因而中国政府对其持赞赏和欢迎的态度，并积极参与；表明中国政府保持南海地区和平稳定局面的诚意。

2002年11月，中国与东盟在金边“10+1”领导人非正式会议上签署了《南海各方行为宣言》，宣言共包括十点内容。各方重申以《联合国宪章》宗旨和原则、1982年《联合国海洋法公约》、《东南亚友好合作条约》、和平共处五项原则以及其他公认的国际法原则作为处理国家间关系的基本准则。承诺尊重包括《联合国海洋法公约》在内的国际法原则所确认的南海航行和飞越自由。在解决争议前，各方承诺保持克制，不采取使争端复杂化和扩大化的行动。《南海各方行为宣言》的签订对在南海减少战争威胁或军事冲突，在该地区建立一个合作、和平与稳定的环境，在东盟与中国之间促进建立信任和相互理解具有重大意义。

《南海各方行为宣言》是中国与东盟就南海问题签订的第一个多边政治文件，它确立了中国与东盟睦邻互信的伙伴关系，各方领导人首次承诺保持克制，本着合作与谅解的精神，寻求建立相互信任的途径，共同维护南中国海的和平与稳定。《宣言》的签署化解了中国与东盟之间的许多怀疑和误解，增进了双方的互相信任，规范了南中国海地区国家的行为，营造了和平稳定的环境，在区域安全机制的构建上迈出了重要的一步。《南海各方行为宣言》在性质上只是一个多边政治文件，并不具有国际法上条约的约束力。但是，各方领导人做出的承诺对各国行为仍然起到一定的约束作用，尽管违背《宣言》的行为时有发生，但是该《宣言》毕竟对维护南中国海地区的和平与稳定发挥了巨大的作用，是构建南中国海区域安全机制的一个重要步骤。

2002年11月，中国与东盟签署了《非传统安全领域合作宣言》，将打击重点放在“贩毒、偷运非法移民包括贩卖妇女儿童、海盗、恐怖主义、武器走私、洗钱、国际经济犯罪和网络犯罪等非传统安全问题”上，这对中国与东南亚国家之间联合打击海上非法活动，为地区安全和经济发展提供了保证。同时，东盟内部已经意识到保持安全环境的重要性，也已经开始了联合打击恐怖主义等方面的合作，南中国海区域反海盗反恐合作成为构筑区域安全机制的有效措施。

20世纪90年代以来，以经济建设为第一要务的中国将东盟国家作为睦邻友好的重点，将“搁置争议，共同开发”作为处理南海问题的总体原则，并在实际操作上采取了容忍、克制的做法，但菲律宾和越南等国家却不断得寸进尺，步步紧逼，而同期内美国、日本、印度等区外国家的介入使南海问题的国际化程度不断加深，进而使“搁置争议，共同开发”原则目前实现的现实空间几近丧失。

当前，中国固然不希望以军事手段乃至战争的方式解决南海问题，也不会彻底放弃“搁置争议，共同开发”总体原则，但问题的关键是中国必须有足够的手段和能力遏制菲律宾、越南等国家不断破坏现状的做法，进而迫使其回到“搁置争议，共同开发”的轨道上来。与此同时，中国也应有准备，即在“搁置争议，共同开发”原则完全失去可行性的条件下，中国诉诸其他手段解决南海问题的替代方案。