时评 | 为构建安全韧性城市提供系统性框架

《现代化应急体系建设“十五五”规划》明确提出：“完善自然灾害综合风险空间管控制度，将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中”，这标志着我国城市治理模式正加速从“事后应对”向“事前预防”进行根本性转型。

原文 ：《为构建安全韧性城市提供系统性框架》

作者 |华中科技大学建筑与城市规划学院副院长 彭翀

图片 |网络

构建“大安全大应急”的国土空间格局。这一格局有助于打破行政壁垒与部门分割，在“城市群-都市圈-城市-社区-建筑”的多层级空间体系中，建立纵向贯通、横向协同的风险联防联控机制。在城市更新这一关键时期，新使命尤为强调“平急两用”功能的植入与转化。2025年中央城市工作会议与《关于持续推进城市更新行动的意见》均作出相关部署，要求在推进老旧小区、老旧厂区、城中村改造时，不仅要消除抗震、消防等安全隐患，更要前瞻性地规划与建设一批具备应急避难、物资中转、医疗救治等复合功能的公共设施，实现日常服务与应急保障的无缝切换。

拓展“上天入地下海”的立体韧性场景。“上天”，即低空空间的协同利用。以无人机配送、应急救援为代表的低空经济被列入“十五五”的新兴支柱产业。然而，低空活动的安全高效运行，依赖于“地空协同”的精密规划。这要求我们在空间规划中，不仅要划定低空空域、规划航线网络，更要在地面空间精准布局起降场、空投柜、指挥站等节点设施，并将其与高密度商圈、医疗走廊、仓储集散区等需求场景高效匹配，形成一套从供给端到需求端的完整空间支撑体系。

“入地”，即地面与地下空间的协同治理。城市地下空间是保障城市运行的“生命线”，也是风险易发、灾害易扩大的“灰犀牛”。例如，地下的市政生命线工程与地面的建筑、道路、绿地需统一规划、联动管理；地下的交通转换、防灾承载功能需与地面的公共服务、生态调节功能相互补充；对于内涝、地质灾害等风险，则需建立一体化的感知、预警与响应体系。

“下海”，即海洋空间的韧性响应。对于沿海城市而言，海洋既是发展的增量空间，也是台风、风暴潮等风险向陆域传导的前端界面。海洋韧性建设要求从单一的岸线防护，转向“陆海统筹、蓝绿融合、动态适灾”的系统治理。这包括基于韧性评价进行差异化分区，划定保护区、提升区与发展区；一体化统筹岸线、近海海域与滨海腹地的功能组织；构建由红树林、滨海湿地等绿色基础设施与海堤、水闸等灰色工程设施协同的复合防护体系；强化跨区域、跨部门的协同联动治理，以应对海洋空间面临的主权、资源、生态、灾害等多重安全压力。

驱动“碳基硅基共创”的智慧韧性变革。作为技术，AI通过“自动检测-预警监测-智能控制”的三阶段演进，已全面赋能城市风险的监测、预警、预测、控制、调度与恢复全过程，极大地提升了风险感知的敏锐度与应急响应的精准度。然而，更具颠覆性的是AI作为“主体”的介入。无人机、自动驾驶汽车、机器人等具身智能体正大规模进入城市空间，与人类共享街道、社区、工作等场景。这不仅改变了城市空间的运行逻辑，也对空间规划提出了全新要求。机遇在于，AI能显著增强城市系统的整体韧性，支持多主体协同治理，实现从被动响应到主动干预的跨越。挑战则在于，对数据、算法与平台的过度依赖可能形成新的系统性脆弱性；算法偏差与系统失灵风险、人机共处带来的隐私泄露与空间冲突等问题日益凸显。

贯通“规建管全流程”的协同治理体系。新机制的核心，是打破规划、建设、管理各环节的条块分割，构建一个贯穿“规建管全流程”的协同化应急体系，确保韧性要求能够层层传导、落地生根。这一机制要求在国土空间规划体系内，实现韧性目标的纵向传导与横向协同。在总体规划层面，国家与省级规划需明确韧性发展的分区指引与战略目标；市、县级规划则需将这些目标细化为具体的用地布局与设施配置要求；乡镇级规划则侧重于设施的落地与实施。在详细规划与专项规划层面，韧性要求需被转化为刚性的控制指标与空间底线。

更重要的是，这一机制需覆盖从规划、审批、建设到运营的全生命周期。在规划阶段，需进行潜在风险评估与项目韧性论证；在审批阶段，需将韧性指标的落实作为“一书三证”等规划许可的前置条件；在建设阶段，需加强施工监管与竣工验收，确保韧性设施按图施工、质量达标；在运营阶段，则需建立常态化的风险监测、体检评估与更新维护机制。通过这一全流程、闭环式的管理，将韧性真正融入城市发展的血脉，形成“规划引领、建设落实、管理保障”的长效治理格局。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第2023期第1版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

本期责编：狄书一

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