城更专营化 | 2026年10月城市更新发展报告

观点指数 政策性长钱补位，市场化融资工具跟进 住建部发布关于推进老旧街区厂区改造提升的指导意见，明确统筹用好各类资金资源，完善市场化投融资模式，支持符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金。国家开发银行前三季度发放城市更新贷款361亿元。国开行提供15-25年期的低息贷款，恰好可以填补城市更新长周期项目的资金缺口。具备稳定经营现金流的项目，将更容易获得政策性资金并吸引市场化工具跟进。

进入精细化城市更新时代，地方再落地自主更新细则 《江苏省城市更新条例》是江苏省首次为城市更新立法，直接回应老旧小区怎么改、危旧住房能否重建、钱从哪里来、居民怎么参与等现实问题，明确支持城镇老旧住房自主更新并给出具体操作办法。《安徽省城市更新条例（草案）》同期公开征求意见，基调是严格控制大规模拆除搬迁，分类采取拆除新建、整治提升、拆整结合等方式。《佛山市城中村改造综合规划（2024—2035年）》批后公示，提出到2035年推动全市243个城中村提质焕新。地方从出台规划转向落地更多的可操作细则。

组织形态裂变，从“地产公司兼做更新”切换为“城更专营公司” 地方层面整合市属国企组建城更集团，如厦门建发系、北京首开平台。央企以“专业化整合、城市更新业务上收集团直管”提升战略地位，中冶置业资产扩容、五矿城新单列直管，说明城市更新不再是开发主业的补充。民企则通过与地方头部企业合资、承接轻资产服务切入存量市场。城市更新正在成为独立于房地产开发的专业赛道。

产业类更新跳出“产业园出租”单一逻辑，朝复合功能体演化 武汉722所，以央地合作“租建运还”破解科研院所土地不能过户的约束，首钢园单届服贸会接待94.2万人次证明工业遗产可承载高客流文体消费。盘活标的从大型工业园扩展到中小厂区、闲置厂房，更新产物从单一出租走向科创、文体、新消费复合功能体。

项目推进力度增加，广州征收补偿标准化节奏密集兑现 上海以三年行动把管线、旧改、产业盘活放在同一张时间表。深圳宝安集中释放工改工M1单元并滚动公示工业区更新规划，成都以三方协同实现市场化投资超60%。广州进入整村征收补偿密集兑现期，三滘、棠东、黄埔连发征收公告。广州的征收类更新已形成相对标准化的推进节奏。先以征地公告和控规调整明确更新范围与规划条件，再以签约率和补偿款发放解决利益平衡，最后以整村打包的方式批量兑现。

宏观分析

政策性长钱补位，市场化融资工具跟进

住房城乡建设部发布关于推进老旧街区厂区改造提升的指导意见。《指导意见》最核心的量化安排，是落实《城市更新“十五五”规划》目标要求，有序实施1500个老旧街区厂区改造提升重大工程项目。

《指导意见》指出，按照主导功能，老旧街区厂区划分为老旧厂区、老旧商业街区、老旧生活街区、老旧交通枢纽及周边街区等类型。历史文化街区和历史文化名镇镇区可纳入改造提升范畴。

在改造对象的确定上，文件提出结合城市体检结果，将房屋和市政基础设施老化、公共服务和公共空间短缺、功能产业和发展活力有待提升的街区厂区作为改造提升对象。

在实施机制上，《指导意见》给出了两项值得关注的制度安排。其一是过渡期政策：支持符合条件的项目享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年，过渡期满办理土地有偿使用手续的，可采取租赁或协议出让方式。这一安排为闲置厂区、仓库等存量用地的先活化后确权提供合规通道，降低了市场主体进入的门槛和前期资金压力。

其二是投融资模式：明确统筹用好各类资金资源，完善市场化投融资模式，支持符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金，按照谁受益谁出资原则，鼓励物业权利人自主更新。谁受益谁出资写入部委文件，这意味着居民、企业、政府按受益程度分担成本的资金机制。

今年以来，国家开发银行落实城市更新行动部署，发挥政策性金融作用，前三季度发放城市更新贷款361亿元，支持上海、吉林等地市政管线及地下综合管廊焕新升级。

这笔资金的投向颇具代表性，市政管线、地下综合管廊属于典型的准公共品，直接经营收益有限、外部性强，正是社会资本进入意愿不足的领域。

国开行在前端介入，本质上是以国家信用承担长周期、低收益的前期风险。

城市更新项目普遍具备前期投入大、回报周期长，部分项目全生命周期可达10-20年甚至更长，现金流前低后高。项目启动阶段需要投入大量征拆、修缮、管网改造资金，而经营收益要在片区成熟、客流导入、业态稳定之后才会逐步释放，前期现金流为负、后期才转正。

与之相对，主流商业银行贷款期限多在10年以内，部分经营贷、开发贷甚至只有3-5年，贷款到期时项目可能尚未跨过盈亏平衡点，还款来源无法覆盖。资金供给的短期化与项目回收的长期化之间，形成了明显的期限错配。

国开行作为政策性银行能够提供15-25年期的低息贷款，恰好填补这一缺口。把项目全周期拆成两段看，政策性长钱先进入最前端、风险最高、收益最低的管网、管廊、公共空间等准公共品部分，承担15-25年的长期资金占用。待项目现金流趋于稳定、风险下降之后，商业银行的银团贷款、城市更新基金、资产证券化等市场化工具才更有可能跟进。

与商品住宅开发销售回款一次性回笼不同，城市更新产出的是管网、绿地、公共空间、历史风貌、社区服务等大量外部收益，这些收益由城市整体和居民共享，难以通过单一租金或售价完全内部化。

项目盈利空间有限和现金流不确定决定了社会资本不会在第一阶段单独承担长周期风险。政策性金融的作用，正是用国家信用和长期低息资金把项目前期不可投的阶段转化为可投、可融资的阶段。

对市场主体而言，这一融资分层传递出清晰信号：项目能否获得资金支持，不再取决于能否拿到政府兜底承诺，而取决于现金流在长周期内是否可测、可平衡。

具备稳定经营现金流的经营性项目，将更容易获得政策性资金并吸引市场化工具跟进。而缺乏自平衡能力、依赖土地增值预期的项目，在前端就会被政策性资金过滤。融资端的期限设计，正在反向重塑项目的前期策划与投资决策。

市场综述

进入精细化城市更新时代，地方再落地自主更新细则

报告期，市场层面最值得关注的变化，是地方从出台规划转向落地更多的可操作细则。

期内，9月29日，《江苏省城市更新条例》经省人大审议推进，这是江苏省首次为城市更新立法，直接回应老旧小区怎么改、危旧住房能否重建、钱从哪里来、居民怎么参与等现实问题，明确支持城镇老旧住房自主更新并给出具体操作办法。

条例最关键的突破，是解决了自主更新中最棘手的“少数否决”困境。

草案规定，拆除重建式自主更新签约比例达到95%以上，县级政府“应当优先支持”；省人大环资城建委在审议中甚至建议将门槛进一步放宽至90%。对不同意实施的业主，先充分协商，协商不成可通过收购、置换处理；涉及公共利益、公共安全的，政府可依法征收。

“少数否决”一直是多产权住宅自主更新的制度死结，只要几户业主反对，整栋楼或整个小区就无法推进，多数人改善居住条件的意愿被少数人阻断。

95%签约门槛叠加收购、置换、依法征收的阶梯式化解路径，实质是在保护少数业主合法补偿权益的同时，防止个别产权人以否决权绑架整体公共利益。审议建议把门槛放宽至90%，反映出立法层面对提高自主更新可启动性的倾向。

资金端，条例鼓励探索利用住房公积金、住宅专项维修资金，支持危险房屋改造、老旧住房自主更新、电梯加装更换等项目。

《安徽省城市更新条例（草案）》同期公开征求意见，基调是严格控制大规模拆除搬迁，分类采取拆除新建、整治提升、拆整结合等方式，消除安全风险隐患、改善居住条件和生活环境。

资金安排上，草案鼓励设立城市更新基金、发行债券，支持符合条件的项目发行基础设施REITs；危险住房改造、自主更新、电梯加装等可通过提取公积金、使用维修资金、申请公积金贷款的方式拓宽渠道。

从实践来看，安徽2025年已获批城市更新相关专项债额度504.2亿元、已发行206.2亿元支持重点项目。创新“城品活力贷”金融工具，对城市更新领域中长期贷款项目提供1.3亿元财政贴息，撬动银行贷款229.2亿元。

《佛山市城中村改造综合规划（2024—2035年）》批后公示，提出到2035年推动全市243个城中村提质焕新，改造范围238.16平方公里。

全市涉拆除新建仅22个，圣堂村、朝东村、北约、小涌村等在列；近期计划改造75个城中村，其中顺德占比最多，内部细分为拆除新建6个、拆整结合15个、整治提升54个。

绝大多数城中村以整治提升、拆整结合为主，真正拆除重建的是少数。

郑州的项目库则从入口端划出财政红线。郑州拟入库9个城市更新项目，总投资近40亿元，覆盖养老服务、低效资源盘活、国有资产活化、消费场景丰富等多个领域。

这批项目评审的核心标准，是资金能否自平衡，本质是在地方财政承压的背景下，把有限财力优先配置给可融资、可运营、可考核的项目，而不是普遍撒网。

综合四地动作，可以提炼出本期市场的两条收缩主线。其一是拆除收缩：“大拆大建”比例明显减少，更新广度让位于更新深度与安全底线，佛山243个村中仅22个拆除新建即是明证，多数项目转向整治提升、以修代拆。

其二是财政收缩：地方财政承压下，纯靠财政兜底、土地出让预期平衡的项目难以为继，“资金能否自平衡”成为入库前提，郑州40亿元项目库正是按这一门槛筛选。

观点指数认为，两条收缩主线并不意味城市更新市场萎缩，而是市场扩容方式发生变化。过去城市更新项目扩容主要靠拆建规模和财政投入驱动，项目数量多、单体体量大，但资金闭环弱。现在项目扩容更多依靠制度规范和运营需求驱动，单体规模可能下降，但项目可融资性、可运营性提高。

城市更新已进入精细化时代，比拼的不再是拆建规模，而是项目自身的资金闭环能力和运营深度。

企业表现

组织形态裂变，“地产公司兼做更新”切换为“城更专营公司”

城市更新已从方案研究阶段批量转入开工建设期，工程承接先于运营收益兑现，是当前现金流确定性最高的环节。同时，专业能力可跨业态复用，市场份额加速向具备全链条能力的头部企业集中，中小企业独立操盘的空间进一步收窄。

10月初，中建东北院二总部（中建深圳院）中标揭阳古城片区重点城市更新项目，建设内容包括古建修缮、市政河道生态修复、片区雨污管网改造，秉持微更新、低介入、活态传承理念，不做大拆大建，而是以最小干预延续古城文脉。

9月20日，中建三局签约绵阳科技城新区普明片区古泉等3个城中村改造配套基础设施项目设计施工总承包（EPC），把设计与施工纳入同一总承包界面。

9月，中建三局与大商股份全资子公司大商城市乐园（大连）签订大连东港商务区B18地块施工总承包合同，合同价7.86亿元，工期731天，是本期已披露金额最大的单体施工项目。北京方面，丰台桥南城中村改造B区R2地块设计工作启动，中标价1939万元，由北京弘石嘉业建筑设计承接。

本期签约项目呈现两个特征。一是设计、EPC、施工总承包等前端环节由中建系、弘石嘉业等专业建筑院和施工方中标，说明城市更新工程承接成为近期确定性最高的业务切口。

二是古城、城中村配套、商办更新等不同业态均有头部企业入场，专业能力跨业态复用，市场份额向具备全链条能力的头部集中，中小企业独立操盘大体量项目的空间继续降低。

9月29日，厦门城市更新有限公司正式揭牌，由厦门市国资委、住建局、资规局推动，整合建发集团旗下城市运营相关单位，打造覆盖规划、策划、投融资、建设、资产运营全链条的市级城市更新实施主体。

9月20日，绵阳市城市更新集团有限公司完成工商注册，由绵投集团组建。

期内，北京市城市更新平台成立，以首开集团为主体组建，培育专业化统筹实施主体，聚焦前期谋划技术支撑、投融资资本运作、专项攻坚统筹实施、全链条运营资产增值四大功能。

首开集团是北京市最早参与城市更新的市属企业之一，曾打造核心区首个市属国企参与的申请式退租项目、全市首个危旧楼房改建试点光华里5、6号楼、首个全居民出资整小区改建项目交大东路58号院等试点项目。

地方以“整合市属国企、组建城更集团”打造统一实施主体，厦门整合建发系、绵阳依托绵投系，本质是把分散在各城投、运营公司里的更新职能归集到一个专业化平台，避免多头对接、资源分散。

观点指数认为，这一组织形态变化将改变城市更新项目的前期策划方式。过去项目往往由政府部门分别委托规划、融资、建设、运营单位，界面割裂。成立城更平台后，平台可以在项目前期统筹规划、策划、投融资、建设和资产运营。对金融机构而言，平台化实施主体也更便于进行整体授信、资金封闭管理和项目现金流统筹。

央企层面则以专业化整合提升城市更新业务的战略地位。10月8日，中冶置业公告收购五矿地产有限公司100%股权。同期，五矿城市更新（北京）有限公司（五矿城新）100%股权划转回五矿地产集团直接管理。

截至2026年6月末，五矿城新总资产160亿元，下属31个项目，业务覆盖全国5大区域20多个城市。城市更新业务从开发体系内的板块，被上收为集团直管的专业化资产，战略权重明显提高。

把地方与央企两条线放在一起看，组织形态的切换逻辑清晰可见。

央企以“专业化整合、城市更新业务上收集团直管”提升战略地位，中冶置业资产扩容、五矿城新单列直管，说明城市更新不再是开发主业的补充。民企则通过与地方头部企业合资、承接轻资产服务切入存量市场。

城市更新正在成为独立于房地产开发的专业赛道，企业组织从“地产公司兼做更新”切换为“城更专营公司”。

项目发展

产业类更新跳出“产业园出租”单一逻辑，朝复合功能体演化

报告期，居住、产业、商业、城市配套四类项目同步推进，结构性变化集中在产业类，更新产物不再是单一出租的产业园，而是融合科创、文体、新消费的复合功能体。居住类出现居民自掏腰包的自主更新样本。商业类项目以轻投入、重内容在国庆假期集中交付。配套类从点状改造走向立体综合更新。

10月10日，杭州拱墅区朝晖街道浙工新村居民“自主更新”样本受到关注。小区548户居民自筹4.99亿元、占重建总费用八成以上，以“居民出资、政府补贴”模式实现原拆原建，户均自筹约91万元。

这是全国危旧房原拆原建自主更新资金结构的典型样本，与广州花都新华坊有偿让渡20年运营权、由区属国企代建招商形成并列的两条路径。前者是居民直接出资，后者是让渡运营权换改造。

居民愿意出资，前提是原拆原建后居住条件显著改善、资产保值增值可预期。政府补贴只承担不足部分，不替居民买单。这种资金结构把改造收益与出资责任直接绑定，从源头抑制了过度拆建和无效投入。

但这一模式也有适用边界。浙工新村位于杭州核心城区，房屋危旧程度高、居民改善意愿强、资产价值支撑足，户均91万元自筹仍能推进。在资产价值较低、居民支付能力弱的老旧小区，复制的难度较大。

产业类项目，“租建运还”模式破解产权约束，依托工业遗产承载复合消费功能。武汉在产业类更新中提供了样本。

武汉硚口区汉江湾人工智能产业园由原柴油机厂和床单厂改造而来，总占地约138亩，一期开园即满园，引入百度云千帆大模型创新中心、蚂蚁数科、零一万物等头部企业。

洪山区广埠屯项目盘活中船722所老旧厂区，创新央地合作“租建运还”模式，即不改变722所原有土地产权，通过租赁取得土地及既有建筑使用权，由洪山科投集团投资、建设、运营，30年期满后资产归还产权单位。坚持“留、改、添”，保留红砖墙、梧桐树，改造老旧厂房为创客空间、开放实验室，首批40个硬科技项目入驻。

这一模式破解了高校、科研院所有空间缺资金、土地不能过户的痛点。

工业遗产的价值被重新定义。北京首钢园在2026年服贸会期间接待94.2万人次，以高炉为幕、山水作景。9月29日起，首届铁路文化艺术周在二七片区亮相，覆盖国庆假期及10月周末，打造一站式文化消费场景。

天津初建于1951年、2014年外迁的老厂区改造为“津一PARK”园区，并引入知名人文书店PAGEONE天津首店。重庆巴南区花溪街道闲置弹簧厂片区完成更新，转型为婚庆礼宴场所。常州经开区对7万平方米闲置厂区实施保护性更新，保留老厂房布局及水塔、管道等工业遗存，以修代拆、以改代建。

综合来看，产业类更新已跳出“产业园出租”的单一逻辑，演化为新消费业态的复合功能体。武汉“租建运还”解决了科研院所土地不能过户的制度约束。首钢园、津一PARK证明工业遗产可以承载高客流文体消费。弹簧厂、常州厂区验证了“存量工业资产+新消费业态”的短平快盘活路径。

商业类项目在国庆假期集中交付。9月24日，北京前门西兴隆街前门长巷里项目启幕，沿街16座修缮后的老院落迎来20余家特色品牌签约入驻。9月22日披露的消息，密云区古北口镇古北妙街于10月2日正式开街。这条1.4公里长的老街依托原生街巷、老院落及历史建筑改造而成，国庆假期开门迎客。

沈阳中街方城的城市更新级IP项目“还是沈阳”开城，改造面积约6.2万平方米、总投资约3亿元。该项目的单位面积投资最具参考价值，6.2万平方米、总投资约3亿元，折合单位面积约4830元/平方米，远低于新建商业综合体造价。

这说明微更新商业模型在投资回报上的可行性，不靠大体量新建和豪华装修，而靠文化IP、夜间消费、亲子业态组合吸引客流。

观点指数认为，商业类更新本期最值得关注的不是项目数量，而是投资强度与运营逻辑的变化。商业更新的成败已不再是翻新程度，而是消费场景、品牌业态组合和运营团队是否在投资决策阶段就介入。

城市配套类更新正在升级。9月16日，合肥市人民广场公共空间城市更新工程监理服务招标，项目总投资约7.8126亿元，将拆除原公交枢纽站、新增绿化喷泉休闲设施，地下升级停车系统和管网，原市政府办公楼（小白楼）改造为城市记忆馆，串联淮河路步行街西延，计划2027年完工。

期内，南京雨花南路老旧街区环境整治工程从道路通行提质、地下管网焕新、景观风貌升级三方面实施。武汉武泰闸体育场焕新改造作为第二批“五改四好”重点项目，正在进行运营测试。

这类项目不再是单点公园改造，而是把地下管网、地上公共空间、历史建筑记忆馆整合为立体综合更新单元。

城市配套更新已由单一功能补短板，转向公共空间品质、交通组织、历史记忆与商业活力的一体化提升。对实施主体而言，此类项目投资规模较大、直接经营收益有限，更需政策性金融和财政资金先导，再通过停车、商业、运营等经营性收入实现部分平衡。

城市现状

项目推进力度增加，广州征收补偿标准化节奏密集兑现

报告期内，部分重点城市的更新动作密度明显提高，且各自围绕自身存量条件形成差异化打法。

上海印发《城市更新三年行动计划（2026—2028年）》，提出推动城中村改造提速扩容，按期完成整体改造项目（主要是拆除新建项目）动迁，全面完成人居环境整治提升，同步推进有关点位规划拔点。

在旧住房与老旧小区方面，计划实施70万平方米旧住房成套改造，力争2026年底完成不成套小梁薄板房屋改造；实施约2400万平方米老旧小区改造；三年统筹重点片区不少于300个项目。

上海用三年行动计划把管线更新、旧住房改造、产业用地盘活放在同一张时间表上，财政资金、专项债、政策性金融的投放节奏因此有了可预期的锚点。

广州进入征收补偿密集兑现期。柯木塱3.17公顷集体土地征收、黄埔九佛五村七片控规调整、埔联片区征地预公告、芳村项目签约率97.38%、夏茅项目补偿款发放、三元里锚定2026年底完成征拆，动作沿“征地公告+控规调整+补偿款发放”的标准化节奏推进，以整村打包的方式批量兑现。

观点指数认为，广州的征收类更新已形成相对标准化的推进节奏。先以征地公告和控规调整明确更新范围与规划条件，再以签约率和补偿款发放解决利益平衡，最后以整村打包的方式批量兑现。这一节奏提高更新的效率，但也对地方的前置评估提出更高的要求。

地方在推进征收类更新时，前置的产业影响评估和“留根清单”应当成为标准动作，而不是事后补救，避免更新完成后产业空心、文脉断裂。

深圳市规划和自然资源局宝安管理局集中发布4份城市更新单元规划通告，涉及新安、石岩、松岗、福海街道四个项目，均为“工改工”产业类更新，更新方向以普通工业用地（M1）为主。

其中新安项目拟拆除15785.8平方米、开发建设11040.3平方米、规划容积约6.4万平方米。集中、成批释放M1单元，体现深圳在产业用地上坚持工业属性、防止产转商住的存量出清思路。

观点指数认为，深圳集中释放“工改工”单元，聚焦产业空间保障。在土地资源紧张的背景下，城市更新若任由“工改商住”蔓延，产业空间将逐步被挤压；当前政策则为先进制造业预留了空间。对企业而言，“工改工”项目的盈利模式有别于商住开发，更多依赖长期租赁、产业运营与园区服务，因而更考验产业招商和运营能力。

9月30日，金牛区城隍·潮坊国庆试运营。项目采用“政府定方向、平台打地基、团队做运营”的三方协同结构。政府统筹规划与部门协调，平台公司完成重资产改造和地标建设，专业运营团队从收储、招商筛选到业态规划、日常运维全链条承接，市场化投资占比超过60%。

这意味着运营团队不是在项目建成后才被引入的“乙方”，而是在投资决策阶段就以出资方身份进入，投资与运营收益绑定，决策更贴近真实市场需求。

市场化投资占比超过60%，说明社会资本并非不愿意参与城市更新，而是需要清晰的运营主体、收益分配和退出预期。

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