杨梓豪 | 小析三孩政策

一、政策内容与社会环境

5月31日，新华社在官方微博上公布了三孩政策，为六一儿童节送上一份“大礼”。当天下午，很多官方媒体纷纷跟进政策的内容。这是继2015年之后，我国再一次对计划生育政策作出的重大调整。

中共中央政治局会议审议通过《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，提出进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。该政策主要可以分为两个部分，第一部分强调为积极应对老龄化，国家实行三孩政策，保持我国的人力资源禀赋优势；第二部分指出为鼓励三孩生育，国家将出台一系列政策和相关配套兜底措施。但是，公布政策的简图中只是简单提到了三孩政策将会开放后续的支持和配套政策，图中大部分文字包括标题都在说为了积极应对老龄化，国家将开放三孩政策。

政策一出，社会反响巨大。当天下午公布的政策，只用了一个小时就登上了微博热搜，并成为热搜第一。当天下午的评论反响大多持反对态度，抱有对政策的怀疑、对自身生活的担忧、对女性发展压力的恐惧。当然，有少数人认为该政策只是一个放开，生与不生完全取决于个人意愿，因此社会反应不必如此激烈。

三孩政策公布十分钟后，新华社再次公布了关于三孩政策的配套政策，具体内容包括：第一，要将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，加强适婚青年婚恋观、家庭观教育引导，对婚嫁陋习、天价彩礼等不良社会风气进行治理，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，推进教育公平与优质教育资源供给，降低家庭教育开支。第二，完善生育休假与生育保险制度，加强税收、住房等支持政策，保障女性就业合法权益。第三，对全面两孩政策调整前的独生子女家庭和农村计划生育双女家庭，要继续实行现行各项奖励扶助制度和优惠政策。第四，要建立健全计划生育特殊家庭全方位帮扶保障制度，完善政府主导、社会组织参与的扶助关怀工作机制，维护好计划生育家庭合法权益。第五，要深化国家人口中长期发展战略和区域人口发展规划研究，促进人口长期均衡发展。

新华社公布的相关配套措施更像是一种宏观的意见表达和指导，不是具体的可操作性政策。而政策涉及的问题和利益相关者更为复杂，包含就业公平、教育公平、住房公平、帮扶与保障机制、社会观念、区域人口发展等重大战略性问题。而这些问题不仅仅存在于生育问题中，更像是可以单独制定配套政策的社会问题，每一项问题都关乎民生最基本的需求。

三孩政策与其相关配套政策也反映出社会民生环境。

第一，三孩政策是面临我国人口出生率下降，人口老龄化现象日趋严重而提出的。根据第五月初发布的第七次全国人口普查报告，中国的60岁以上人口已经超过2亿，占总人口比例的18.7%，与2010年相比上升了5.44个百分点，相比之下，青壮年劳动力比重则下降了，在以后的很长一段时间里，中国的老龄化压力会是社会的一个重要问题。

第二，社会内部存在被性别问题割裂的风险。年轻人特别是年轻女性，面临着婚姻、就业、住房的压力和女性权益的教育，越来越重视个人导向 而不是家庭导向。

第三，社会婚姻观、生育观冲突对立严重。由于地区发展水平和地域文化原因，城乡之间、城际之间的婚姻观、生育观相差甚远，传统观念与新观念并存，更有“天价彩礼”等陋习的存在。

第四，住房教育育儿等民生问题压力不减。我国的公共育儿系统还处于起步阶段，私人育儿成本高，生育兜底之路可谓任重道远。同时，虽然我国已经出台了相关限制房价和打破教育垄断的政策，但是似乎成效不大，现在住房仍是中国年轻人身上沉重的大山之一。

三孩政策在这样一个高压力的环境中诞生，并试图直面并解决这一系列问题，这是对政府和社会的共同考验。但另一方面，伴随着老龄化的步步紧逼，似乎放开生育三孩也是无奈之举。从社会公众的反应来看，三孩政策似乎在刚发布就面临巨大的阻力，这种阻力是来自政策与现实的脱节引起担忧，还是相反地，因为戳到社会的痛点而激起不满，还有待考证。

二、政策目标与问题根源

三孩政策出台已成现实，社会也要直面以老龄化为主的问题。但是，就在三孩政策出台前，实行了五年之久的二孩政策何以失败？三孩政策与二孩政策面临的社会背景有何种不同？这些都是在推行三孩政策前必须考虑清楚的问题。

简单地说，主要还是人口问题越来越严重了，但是具体问题又不能仅仅说是因为放开二孩后收效不大，从而放开三孩政策。这两者并不存在必然的顺接关系。二孩政策与三孩政策，在政策本身目的上有顺接关系，但在其它方面例如政策的配套措施上则有所不同。

在2010年人口普查之后，老龄化问题就已经成为重点问题了。这个时候为了缓解老龄化问题，国家先是实行单独二孩政策，后来又在2015年实行全面二孩政策。这一阶段的政策目的非常明显，就是想以二孩来缓解压力。但是，最终的结果已经由2020年人口普查证实，二孩政策放开后，我国人口出生率仅在2016年有所回升，之后又继续下降，问题似乎没有解决。因此，我国在2021年实行三孩政策，试图以三孩政策代替二孩政策。

但真正的问题不在三孩生育意愿也不在二孩生育意愿，而是在一孩生育意愿。“从2013年和2016年政策的结果看，生育水平提升确实有限，但一方面在全部生育中二孩比率在增长，政策是有效果的。”中国人民大学人口与发展研究中心教授宋健认为，问题在于一孩的生育率在下降。中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州也认为，幸亏全面放开二孩，对冲了生育下降的趋势，“如果没有二孩的话，出生人口下降得会更快。这也是我们为什么反复强调要尽早放开的原因。”所以，一孩生育率的下降是最大的问题，二孩政策的颁布只是一种对人口生育意愿下降的“对冲”，据此推测，三孩政策的目标群众可能还是愿意生育二孩的育龄夫妇，同样不能激发育龄夫妇的生育意愿。

三孩政策的出台确实说明二孩政策的成效不大，但三孩政策本身同样难以担当调整人口年龄结构的重任。可以说二孩政策与三孩政策面临的环境不同，不同在老龄化的压力确实增大了，社会对人口问题的变量也增加了，生育观念、住房压力、女性权益等问题在影响生育的地位上比重都比十年前要大。但是，也可以说二孩政策与三孩政策面临同样一个社会现实，那就是育龄夫妇的一孩生育意愿不足，这个问题始终是人口老龄化压力难以缓解的最基本原因。

至于三孩政策的目标，可以说三孩政策是为了应对老龄化社会和人口生育率降低的针对性政策，但也可以说它是一个系统性解决现有社会诸多“堵点”的政策，即以三孩政策作为抓手，从政府、企业到民众，各方群策群力，共同解决长期积累的系统性、深层次的经济和社会矛盾。所以，三孩政策是一个宏观性的政策，政策本身与配套措施同样重要。

三、政策评价与反思

三孩政策的出台引起了公众热议，且在新闻媒体的评论上以负面评论为主。这里笔者认为三孩政策确实在政策愿景上与现实有一定的脱节，但其实际目标还是回应了当下社会的很多问题的。

首先，不妨分析三孩政策引起反对大潮的原因，公众反对三孩政策主要在生育能力的不足，在于自己生不起养不起孩子，还要受国家号召继续生三孩。六年前二孩政策出台时，反对声音尚且没有如此强烈，而如今房价和育儿成本不但没有下降，反而升高了。有相关统计甚至认为养育一个孩子要花费一百万以上，在发达城市买一套房子更是难上加难。相关统计并不一定可靠，但仅仅以女性权益这一方面来推测，一个职场女性如果生三个孩子，至少需要花四年时间，且不说这会对女性身体产生何种危害，仅仅是时间和用工成本就是难以想象的，“隐性歧视”将更难以消除。所以，三孩政策实际上带来一个很不好的影响，它过分强调了女性以家庭为导向的目标和归属。

除了生育能力不足以外，生育意愿不足也成了三孩政策与现实脱节的表现。前文已经提到女性生育意愿和动力现如今已不够高涨，根据国家统计局数据，从1990 年至 2017 年，我国育龄妇女平均初婚年龄推迟 4 岁多，从 21.4 岁提高到 25.7 岁，并有继续走高趋势 ；平均初育年龄也从23.4 岁提高到 26.8 岁。而育龄男性也因为生活压力、婚姻压力等经济压力而生育意愿不足，成为所谓的“躺平”青年。再加上所谓的婚姻自由、丁克思想等观念，传统生育观念受到剧烈冲击。在能力与意愿都不匹配的情况下，三孩政策与社会无疑是脱节的。

也正如前文所说，谁来生育三孩也成为了一个问题。国家不仅仅追求多生，还有追去优育。但目前的现实是响应三孩政策的夫妇预测将多为当初响应二孩政策的那一批夫妇的子集。这批人在年龄上大多已过三十岁最佳育龄，大多也没有足够的经济实力去优育三孩，即使不是这样，要将一孩夫妇变为三孩夫妇，这中间也需要消耗大量时间和财力人力。所以，三孩到底是什么样的三孩？是有知识有能力的三孩？还是普通的廉价劳动力？这都是值得考虑的问题。

与此同时，三孩政策的还传递了一种危险的诱导性的价值信号。三孩政策第一个出台图片上过分强调了“为国生娃”这一信号，而忽视了对支持帮扶政策的推广的宣传力度。虽然配套支持措施只用了十分钟就跟进，但这一信号依然激起一定程度的担忧与反对。现在笔者难以推测三孩政策本身的得与失，但至少三孩政策宣传图是一个巨大的失败。

但是从三孩政策的另一层目的来看，三孩政策似乎并不是那么失败。在最基本的人口数据的认识上，三孩政策的制定有一个正确的认识。人口数据是一个缓慢变量，缓慢增长与缓慢减少都是可以接受的，但快速变化则不可接受。这就是为什么不直接放弃计划生育政策，而是通过隔几年出台一条政策来修补，使人口变化一直保持在一个平稳的速度上。三孩政策是这个修补计划中的一部分，这就已经达成计划生育最基本的使命了。

其次，正如本文开头所说，事实上三孩政策并不是一种强制性政策，这是关键。三孩政策更多只是强调了人作为国家的应对老龄化的工具，但它也给予了人的自由。问题不是完全的一分为二的，在三孩政策中，人既是工具又是目的。

最后，三孩政策及其配套措施本身的目标也是一个美好的愿景。它是一个系统的政策体系，以三孩政策为社会问题的结合点，将各种社会问题联系起来统一分析统一解决，更有利于抓住更深层次的矛盾。同时，国家强调三孩的这一举措，将形成宝贵的社会共识，我们将更注重人口与民生问题，更努力地行动下去。三孩政策终究不是目的，也不会是终点，它只会是我们计划生育政策中的一个里程碑。中国的人口大计，还会在跌跌撞撞中继续发展下去。

（作者：杨梓豪，系武汉大学政治与公共管理学院本科生）