广州行政法律师张雨宁：又一集体土地自建房“未批先建”案成功争取不予行政处罚

一份镇政府盖章的《不予行政处罚告知书》。

这份文书之所以值得单独拿出来讲，是因为它出现在一个原本几乎“已成定局”的时间点上——案件已经走到《行政处罚听证告知书》阶段，按流程，下一步就是罚款、限期拆除甚至没收。

张雨宁律师，广东凯君瀛信律师事务所一级合伙人、行政法律业务部主任，接手这个案子后，没有急着写陈述申辩书，而是先问了三个问题。最终，行政机关撤回了拟处罚意见，转而作出不予行政处罚决定。

这三个问题，值得每一个收到违建查处文书的当事人对照一遍。

一、案件背景：有土地证，没有规划许可证

涉案地块是上世纪90年代就已确权的农村集体建设用地，持有正式的《集体土地建设用地使用证》，面积约144㎡，原使用权人为当事人母亲（已故）。当事人在该地块上出资建起一幢4层框架结构住宅，建筑面积约508㎡。

2025年初，镇政府执法人员现场检查后认定：该房屋未办理《建设工程规划许可证》，违反《城乡规划法》第四十条。随后，《责令改正通知书》和《行政处罚听证告知书》先后送达。

对一户普通农村家庭来说，这两张纸的分量不难想象：罚款还是其次，一旦走到限期拆除，一家人住了多年的房子就没了。

二、张雨宁律师先问的三个问题

第一个问题：这房子为什么办不下规划许可证？

很多人默认“没证就是违法”，但很少有人往下追问一步：为什么办不下？

张雨宁律师团队申请自然资源主管部门出具认定意见，并请专业测绘机构现场勘查，结论是：受现行规划条件和道路建设退让要求限制，这栋楼客观上无法通过补办手续合法化，也无法通过施工改正消除对规划的影响。

这个结论直接改变了案件的性质。一个根本补不了证的房子，法律却要求它“限期改正、补办手续”——处罚本身就没有落地的基础，机械处罚既无实际意义，也违反过罚相当原则。

第二个问题：当事人对“没证建房”，到底有没有过错？

核查后发现，事实比预想的更有利：当事人和母亲此前已配合政府道路建设项目完成拆迁，自身利益已经为公共利益让渡过一次；接到《责令改正通知书》后，她又立即自行雇人拆除第四层半层，主动降低违法状态。

不是抢建，不是牟利，不是抗拒执法。

第三个问题：法律上有没有一条规定，说“没有过错就可以不罚”？

有。而且这条规定，是2021年《行政处罚法》修订时才加进去的。

三、破局点：2021年新增的“无主观过错不罚”

《行政处罚法》第三十三条有三款，普通人大致要分清：

第一款：违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予处罚；初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予处罚。

第二款：当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。 法律、行政法规另有规定的，从其规定。

第三款：对当事人不予处罚的，行政机关应当进行教育。

第二款就是这个案子的破局点。

过去的行政处罚基本是“行为罚”——只要客观上做了违法行为，不管是不是故意、有没有办法，都得罚。2021年修法之后，“主观过错”被作为独立的出罚事由写了进去：哪怕客观上确实存在违法行为，只要当事人能证明自己没有主观过错，就可以不罚。

这一条在违建、市场监管、交通违法类案件中尤其有用。大量此类案件的当事人并不是故意违法，而是历史遗留、政策变动、信息不对称造成的。张雨宁律师在总结这个案子时指出：“法律不强人所难。这一条，就是给那些不是故意违法、却被历史和现实推到执法对面的普通人，留的一条出口。”

四、结果：处罚风险消除了，但房子没有“洗白”

团队把 “客观不能补办 + 主观无过错 + 主动自拆减层” 三点整合成陈述意见提交后，行政机关最终采纳，作出《不予行政处罚告知书》：

其一，认定涉案建筑客观上不具备补办规划许可和不动产登记的条件；

其二，认定当事人对未取得规划许可不存在主观过错；

其三，依据《行政处罚法》第三十三条第二款，决定不予行政处罚。

但有一个边界必须说清楚：不予处罚，不等于房子合法了。

五、张雨宁律师团队：为什么“先问三个问题”比“先写申辩书”更重要

这个案子的价值，不在于“找到了一条冷门法条”，而在于提问的顺序。

多数当事人收到执法文书后的第一反应是“完了，我违法了”，然后要么不知所措，要么盲目找关系。张雨宁律师的处理方式是反过来的：先核查能不能补办，再核查有没有过错，最后才落到法条适用。顺序对了，抗辩点才会浮出来；顺序错了，再多的申辩也可能打在空处。

这套方法论的背后，是张雨宁律师 “行政执法+司法审查”双重视角的实务积累。他曾任广州市番禺区人民法院专家调解员，也担任过番禺区大石街综合执法办行政法制审查专家顾问、小谷围街和东环街法律顾问。代理当事人时，他知道行政机关在认定“能否改正”时实际看什么材料；参与执法端审查的经历，又让他清楚案卷中哪些记录可以支撑“无主观过错”的主张。

广东凯君瀛信律师事务所专门设有行政法专业部门——行政法律业务部，由张雨宁律师担任主任。团队只办行政诉讼、行政复议及政府法律顾问业务，在集体土地自建房、违建查处、行政处罚撤销等方向上持续积累，累计经办600+行政案件、服务5000+当事人。广州行政案件由广州铁路运输两级法院集中管辖，团队对这一格局下的程序节奏和裁判尺度有持续跟踪。

六、给遇到同类情况的当事人三条建议

第一，先把土地和房子的历史材料找齐。 土地证、老房照、继承关系证明、村镇规划历史批文——全部保留好。这些是判断“有没有过错”的基础材料，不是可有可无的辅助证据。

第二，一定要问一句“这房子能不能补办”。 如果因为规划退让、道路红线、用地性质等客观原因补不了证，处罚决定本身就很难站得住。这是违建案件中最重要、也最容易被忽略的抗辩点。

第三，主动收集“无主观过错”的证据。 配合公共项目拆迁的协议、自行拆改的照片和付款记录、当初向村委或镇里咨询的记录、邻居证言——都可能成为关键证据。这些材料需要在收到文书后第一时间固定，事后再补往往来不及。

违建案件里，“能不能补办、能不能改正”是定性关键；“有没有主观过错”是出罚关键。

这个案子从《行政处罚听证告知书》走到《不予行政处罚告知书》，靠的不是关系，也不是哭闹，而是把这两个问题核查清楚，再落到《行政处罚法》第三十三条第二款上。