【学术论文分享】一孩政策的效力集中在1990年代

数据均引自 Li, Meng, Miller & Yang (2025), Bureaucratic Incentives and Effectiveness of the One Child Policy in China，本文观点不代表本机构观点

一孩政策常被视为现代史上最严格的公共政策之一，但观察生育率曲线，会出现一个不太好解释的空白：政策在1979/80年落地之后，中国的总和生育率（TFR，大致可理解为一名女性一生平均生育的孩子数）在1980年代几乎没怎么下降，长期稳定在2.5以上；真正的陡降发生在1990年代前期，降幅超过三分之一，并首次跌破更替水平；到1990年代末约为1.6，此后近二十年基本走平。

如果政策本身足够有力，1980年代这段“温吞”就意味着早期执行至多只能算弱。斯坦福大学李宏彬、孟岭生、Grant Miller 与杨涵墨在 NBER 工作论文（No. 33741，2025年5月）中给出的解释是：中央的指标要真正落地，得先考量地方干部的激励。他们把时点对准了1990年代初推开的一项制度——“一票否决”。

一、时间上的错位

将生育率按年代分段来看。1970年代，生育率已经在“晚稀少”（晚婚、长间隔、少生）政策下大幅下降；1980年代反而进入平台期；1990年代前期，生育率曲线几乎是折下去的。

图1 中国总和生育率（1960年以来）：1980年代稳定在2.5以上，1990年代前期跌破更替水平。数据来源：Li et al. (2025)，NBER WP 33741，Figure 1；原始数据为联合国人口司。

政策文本在1979/80年已经写下，曲线却晚了十年才响应。这一错位正是论文的起点。作者认为，把一孩政策的效果等同于1979年那份文件的效果，会漏掉真正起作用的机制。

二、“一票否决”是怎么运转的

中国对地方官员的管理，长期依托一套多指标的干部考核体系，考核结果基本决定升迁。所谓“一票否决”，是在这套体系上加了一条硬规则：辖区没有完成上级下达的人口与计划生育指标，其他方面的成绩一律作废，考核整体判为不合格；不合格者任期内不得提拔，甚至可能被免职。它推出时，计生是唯一的一票否决项。

制度是自下而上长出来的。1982年，湖南常德地区在五个县试点，一年之内推广到全地区；1988年，常德向湖南省提交经验报告，省里随后在全省推行；河北、辽宁、江西、山东在1990年前跟进。1991年中央召开计划生育座谈会，时任总理李鹏强调地方政府问责，此后其余省份陆续采纳，形成省际时间差。30个省级单位（西藏始终没有实行）的采纳年份，构成论文识别的全部来源。

政策写在纸上，和落在考核表上，是两件事。

三、证据体现在个体层面

论文采用2001年全国计划生育与生殖健康调查：约4.5万名15—49岁妇女，回溯记录了1983至2001年间的5.5万次怀孕、4.2万次活产。这份调查由中央为内部规划而做，记录的又是二十年前的生育史，与当下官员的仕途无关；地方上报的数字则有虚报动机。

研究者把各省采纳“一票否决”的年份当作事件，按孩次分层做事件研究。政策前的各项系数接近零且不显著（联合检验 p=0.583），说明采纳时点与既有的生育趋势没有明显关联；政策后生育风险立即下降，到第八个事件年降4.0个百分点，相当于政策前均值10.2%的近40%。

图2 “一票否决”实施前后各孩次的生育风险估计（横轴为相对政策实施的年份）。数据来源：Li et al. (2025)，NBER WP 33741，Figure 2。

分孩次的结果与指标指向一致：一孩基本不变，二孩降了11.5个百分点（相当于政策前均值的86.5%），三孩降7.1个百分点（102.9%），四孩及以上则没有变化——愿意为多生承担重罚的家庭，对边际惩罚本来就不敏感。

这种下降是怎么实现的？把生育拆成“是否怀孕”和“怀孕的结果”后，答案主要体现在前者：怀孕概率下降3.6个百分点，降幅33.3%，可解释生育下降的约90%；人工流产在政策初期并不显著，直到末期才升0.6个百分点（+31.6%），时点与生育下降对不上；女性绝育率不升反降。真正明显上升的是宫内节育器（IUD）的使用率，升0.7个百分点，相对政策前提高50%。

图3 人工流产、怀孕、女性绝育与宫内节育器使用的事件研究估计。数据来源：Li et al. (2025)，NBER WP 33741，Figure 3。

更值得注意的是IUD的分拆。该调查区分了“本人与家庭自愿选择”和“经干部推荐”两类。政策后两类的绝对增幅相近，但“推荐”一类的基数小得多。政策下，由党员干部"推荐"放置宫内节育器（IUD）的使用率上升 133%，相对增幅是"自愿"使用增幅的4 倍以上；此外人工流产率也一并增加了。

图4 宫内节育器使用的两类来源：“自愿选择”与“经干部推荐”（横轴为相对“一票否决”实施的年份）。数据来源：Li et al. (2025)，NBER WP 33741，Figure 4。

避孕方式的变化里，能看见当时的干部的努力。

四、个体效应如何汇成 “46%”

个体层面的生育风险要变成人口总量，还需要经过折算。作者按“年龄×孩次”分别估计，再将回归预测代入序贯多减因生命表，算出有政策与无政策两种情形下的TFR。

结果是：1987至1999年，中国TFR从2.52降到1.60，共降0.91；其中0.42、即46%可归因于“一票否决”。这也是中国生育率第一次跌破更替水平，降幅主要由20—24岁和25—29岁两个年龄组贡献。

图5 中国总和生育率的实际值与反事实值（1987—1999年）：实际值由2.52降至1.60，反事实值为2.02。数据来源：Li et al. (2025)，NBER WP 33741，Figure 5。

稳健性方面，论文做了几项检验：省级超生罚款率没有随政策变化；加入人均GDP、城镇化率、人均医疗设施、五岁以下死亡率等控制变量，或改用地区×年份固定效应，结果基本不变；把各省的政策年份随机打乱重估1000次，安慰剂分布以零为中心，真实估计值−0.016落在5%分位以下；按Roth（2022）的功效算法，模型能识别的最小前置趋势为−0.002个百分点，据此推算的最大偏误0.017个百分点，远小于−0.040的点估计；用Rambachan–Roth（2023）的敏感度分析，在平行趋势偏离不超过政策前最大偏离的范围内结论稳健；用2000年人口普查和2005年1%抽样重做，形态一致。

五、46%的边界在哪

46%只在“1987—1999年这段降幅”里成立。

该研究有三点限定需要说明。其一，这是“一票否决”的特定成分，不等于全部政策效应；论文自己的反事实TFR在1990年前后也在下降，作者注明这反映了各级政府为控制人口所做的整体努力。其二，它不包含1970年代“晚稀少”的作用，那段下降由另一篇研究单独处理解释。其三，这是NBER工作论文，未经同行评审，识别依赖省际采纳时点与既有生育趋势无关这一假设。

文章还有一处容易被误解的观点。过去常有人用“台湾没有一孩政策、生育率却降得更多”来说明政策不是主因。这类对照讲的是长期水平的差异；本文讲的是1990年代这段加速里的一个特定成分，两者可以并存。同理，46%也不能用来解释2015年全面二孩之后为什么没有反弹——那是另一套机制（生育推迟、婚育成本、观念变化），论文本身没有触及。

论文的结论可以概括为一句话：人口政策对中国超低生育的贡献，可能比以往研究认为的更大。但作者同时提醒，政策能把生育率压下去，不等于能把生育率拉回来。中国现在面对的，是长期低于更替水平的生育率与随之而来的人口缩减。

本期论文作者之一李宏彬，为育娲人口智库支持举办的“2026全球生育危机论坛：影响与对策”嘉宾。

“2027全球生育危机论坛：家庭友好企业”正在筹备中，将于2027年1月7日在香港举行。

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论文：Li, H., Meng, L., Miller, G., & Yang, H. (2025). Bureaucratic Incentives and Effectiveness of the One Child Policy in China. NBER Working Paper No. 33741.

DOI：10.3386/w33741