“不是改了就一定免责”

来源：滚动播报

（来源：中国环境报）

污染防治设施恢复运行、固体废物管理台账补建完成，是否就算整改到位？企业已经整改，为何仍可能受到处罚？

在生态环境执法中，整改措施是否落实、违法行为是否已经改正，需要通过复查加以确认；整改对处罚产生何种影响，也需结合具体事实依法判断。从明确整改要求到核查实际效果，再到依法作出处理，各个环节如何衔接？围绕这些问题，记者近日进行了采访。

整改是否到位，要看实际效果

“恢复运行之后，它到底发挥了多少作用？”山东省青岛市生态环境局市南分局党组成员、副局长夏睿宏认为，污染防治设施修复并恢复运行后，还要对照相关环评要求和排污许可证，核查污染物处理效果及排放情况，不能仅看设备是否启动。

安徽省合肥市长丰县生态环境保护综合行政执法大队副大队长刘恺指出，判断整改是否到位，应重点审查违法行为是否已经终止、环境危害是否已经停止、法定整改义务是否已经实际履行。

“污染防治设施修好了，不完全等于整改到位；固体废物管理台账建立了，也不代表原有违法问题已经全部纠正。”刘恺说。

刘恺介绍，不同违法行为，复查重点有所不同。对于违法排污行为，不能只看排污口某一次监测是否达标，还应结合污染防治设施运行工况记录和相关监测结果，判断连续运行期间能否实现稳定达标排放。

对于污染防治设施不正常运行行为，完成设施修复只是整改的一个环节。复查时还需核查运行管理制度是否落实、台账记录是否真实完整、药剂和耗材是否正常投加。必要时，适当延长观察周期，判断设施能否持续正常运行。

对于未建立固体废物管理台账的行为，不能只看企业是否形成了台账文本，还要核对其中记载的种类、数量和去向是否与现场实物、相关转移记录等相互印证，审查台账的真实性和完整性。

怎样让企业知道改什么、改到什么程度？夏睿宏认为，责令改正违法行为决定书是核查整改情况的基本依据，应清楚地说明违法问题和责令改正的依据。同时，还应与企业沟通，督促其查明原因、举一反三整改。

夏睿宏介绍，发现违法问题后，执法部门会要求企业提交整改报告。报告可以反映企业对问题是否有清晰、完整的认识，执法人员再结合其他调查证据作出判断。

刘恺建议，尽量将整改事项、整改标准和整改期限一次性告知清楚，让企业“照单整改”，复查时也能“照单验收”。

已经整改，为何仍可能受罚？

企业完成整改后，是否就不再承担行政处罚责任？

“责令改正的核心目的在于恢复法定秩序、制止危害持续扩大；行政处罚则是对已经发生的违法行为进行惩戒，同时预防同类违法行为再次发生。”刘恺表示，二者性质不同，不能相互替代。

整改情况会影响处罚，但产生何种法律效果，需要依法判断。《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称生态环境法典）第一千零五十六条第二款对不同情形作出了区分：具有主动消除或者减轻危害后果、有效采取生态环境修复措施、及时缴纳赔偿金等法定情形的，依法从轻或者减轻处罚；违法行为轻微并及时改正、没有造成危害后果的，不予处罚；初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予处罚。

“不是改了就一定免责。”刘恺指出，及时改正是否产生不予处罚的法律效果，还需结合违法行为的轻重、危害后果及是否初次违法等法定条件判断。

据刘恺介绍，具体裁量时，执法人员主要关注四方面的事实和证据：一看时间节点，改正发生在违法行为被发现前还是被发现后，是主动报告还是被动整改；二看主动性，是否积极落实整改事项并提交证明材料；三看实际效果，有无监测数据、损害赔偿凭证等客观证据支撑；四看主观状态和违法记录，是否初次违法、有无恶意逃避监管等情形。

夏睿宏还关注企业在问题发生后的处置过程。他认为，设施什么时候开始不正常运行、因为什么原因、企业什么时候发现问题、采取了哪些措施，都需要查清。

夏睿宏在执法工作中遇到过电机烧毁，多个班次未发现问题的情况。企业有巡查和维护人员，交接记录却一直显示正常，超标数据持续显示，直到执法人员检查才发现故障。对于这些情况，执法人员会进一步追问企业此前做了哪些工作、为什么没有发现问题。

复查跟进，推动整改责任落实

责令改正后，如何核查企业是否真正完成整改？

刘恺认为，复查应将取证对象对准原责令改正文书所指向的违法行为，制作现场检查笔录，与首次检查取得的证据形成对照。

在刘恺看来，发现整改不彻底，要查明原违法行为是否仍在持续，并继续跟踪整改；整改材料与现场情况不符，要区分是工作疏漏还是故意提交虚假材料应付复查，必要时另行调查取证；原违法行为已经终止、之后又发生同类违法行为的，应围绕新的违法事实依法处理。

“核心是看中间是否存在违法行为已经终止的明确时间点。”刘恺认为，区分原违法行为仍处于连续或者继续状态，还是整改后重新发生，应围绕这一关键固定证据展开。

对符合特定条件的违法行为，生态环境法典规定了按日连续处罚。刘恺认为，适用这一制度，应当同时审查行为主体、违法行为类型、罚款处罚、责令改正和复查结果等要件。仅作出责令改正、未作出罚款处罚的，不能启动按日连续处罚；复查发现当事人继续实施该违法行为、拒不改正或者拒绝、阻挠复查的，才可以依法适用。复查发现的行为还应与原责令改正文书指向的违法行为具有同一性；属于新发生的其他违法行为的，不能直接按照原处罚决定实施按日连续处罚。

“按日连续处罚不仅适用条件严格，实施程序也必须严格把握。”刘恺指出，按照《生态环境主管部门实施按日连续处罚办法》（以下简称《办法》），应当在责令改正违法行为决定书送达之日起30日内组织复查，按日连续处罚的计罚日数，自责令改正违法行为决定书送达之日的次日起计算。

生态环境法典第一千零六十条还明确要求，在实施按日连续处罚的同时，及时采取措施制止违法行为。《办法》也将有关规定调整为，生态环境主管部门应当依法及时采取限制生产、停产整治或者查封、扣押等措施制止违法行为。

“决不能‘只罚不纠、以罚代管’。”刘恺认为，执法部门在依法实施处罚的同时及时制止违法行为、防止危害继续扩大，是基层执法需要进一步强化的意识。应坚持执法与服务并重、惩戒与引导并行，把前端服务做扎实，同时依法严肃查处恶意违法行为，守住执法刚性。

“执法并不只是处罚，还要督促相关环评批复和排污许可证要求落实。”夏睿宏介绍，青岛市市南区通过排污许可责任落实清单，将自行监测、执行报告填写和报送、许可证延续及变更等事项，分解到企业内部具体科室、岗位和人员。企业可据此检查哪些任务已经按期完成、哪些出现超期，并查明原因、解决问题。

来源：中国环境报

编辑：任靖