南沙三十年复耕果林被强推：多主体权责边界模糊，如何锁定街道办为被告、确认清表违法

张雨宁律师｜专注行政诉讼与政府法律服务｜重大行政争议实战专家

在集体土地征收清表实务中，经常出现一种棘手情形：土地地上附着物被强制推平之后，多个参与项目的单位对行为责任各有表述，行政机关表示并非由本单位直接实施，相关工作交由施工单位落实；施工单位则说明自身仅依据委托开展作业。各方对强制清表行为的实施主体存在不同说法，有将强制清表表述为普通民事施工行为的倾向，试图使案件脱离行政诉讼受案范围。一旦被告主体无法准确锁定，当事人直接面临起诉被驳回、维权路径受阻的局面。本案就是典型的多主体参与、行为性质存在争议的土地强制清表案件。

基本案情

委托人自上世纪 90 年代起，在广州南沙区涉案地块复耕复种，经营一片果林，持续耕种果树近三十年。2025 年 12 月、2026 年 1 月，该地块果树先后两次被直接强制推倒清除，多年经营的果林损毁。

案涉地块涉及污水项目征地工作，参与主体众多，南沙街道办、土地开发中心、城市服务中心、污水建设中心以及施工单位均卷入事件。果林被清表之后，各参与单位对行为责任各执说辞：行政机关否认组织实施强制清除，主张属于施工单位开展的民事施工行为；施工单位又表明仅接受相关单位委托开展作业。如果按照该抗辩逻辑，本案会被认定属于民事纠纷，当事人提起的行政诉讼将会直接被裁定不予立案或者驳回起诉，行政救济路径就此阻断。

当事人求助到张雨宁律师团队。团队接受委托后，梳理项目文件、调取相关证据，精准锁定南沙街道办事处为本案适格被告，论证案涉清表属于征收背景下的行政强制行为，并非普通民事施工；同时指出本次清表未履行责令交出土地、申请法院强制执行的法定流程，程序存在违法情形。广州铁路运输法院最终采纳全部代理意见，判决确认南沙街道办两次强制清除树木的行为违法。

争议焦点

1. 征收项目下多方主体参与清表，各单位对责任归属存在不同表述，应当如何准确锁定行政诉讼的适格被告？

2. 行政机关将强制清表表述为 “民事施工行为”，该行为究竟属于民事行为，还是可诉的行政强制行为？

3. 集体土地征收清表，未经作出责令交出土地决定、未申请法院强制执行，直接实施强制清除地上物，是否构成程序违法？

代理要点

（一）抽丝剥茧梳理项目权责链条，厘清多主体责任表述，锁定街道办为适格被告

张雨宁律师团队介入之后，第一时间调取项目相关文件、会议纪要、工作函件。面对多个单位对实施主体各持说法的局面，团队没有局限于谁直接指挥挖掘机现场作业这一表层事实，而是从项目属地管理、征地清表工作职责分工、属地街道的工作职能入手开展论证。

结合证据材料可以看出，案涉污水项目的土地清场、群众协调工作，属地南沙街道办事处负有属地统筹落实的工作职责，清表行为服务于公共建设征地的行政目标，并非施工单位独立的民事侵权。虽然现场机械由施工单位操作，但施工单位仅仅是受托执行，法律责任应当由委托、统筹组织的行政机关承担。据此明确代理核心观点：南沙街道办才是本案的适格被告，化解多主体责任表述不一带来的维权困局。

（二）辩驳“民事施工” 抗辩，论证案涉清表属于行政强制行为，属于行政诉讼受案范围

本案最大的障碍，是各被告共同抗辩案涉推倒果树属于普通民事施工，不属于行政行为，试图将案件排除在行政诉讼审查范围之外。

张雨宁律师团队结合全案事实进行反驳：案涉清表发生在征地项目范围之内，清表目的是完成征收之后的土地交付，服务于公共建设行政目标，并非平等民事主体之间的民事侵权纠纷。即便现场由施工单位具体操作，也是行政机关为完成征收任务所组织实施的事实行政行为，依法属于行政诉讼受案范围，不能以 “民事施工” 名义排除行政司法审查。该观点最终被法院采信，案件得以顺利进入实体审理。

（三）紧扣法律规定，指出强制清表程序根本性违法：未作出责令交出土地决定，未申请法院强制执行即实施清表

依据《土地管理法实施条例》第六十二条规定，阻挠国家建设征收土地的，应当由县级以上地方人民政府作出责令交出土地决定；拒不交出土地的，才可以依法申请人民法院强制执行，行政机关无权直接自行组织强制清表。

本案中，相关单位既没有对委托人作出责令交出土地的正式文书，也没有向人民法院申请强制执行，在未履行法定程序的前提下，直接两次组织力量将三十年果林强制推平。张雨宁律师团队在庭审中重点指出：集体土地征收的强制清表权归属于法院司法强制执行，行政机关自行实施强制清除地上物，属于重大程序违法。

（四）用好事实行为案件举证规则，减轻当事人举证负担，强化对行政机关的举证约束

强制清表属于事实行为，普通老百姓很难拿到现场指挥、现场组织的直接书面证据。团队充分运用行政诉讼证据规则：征收背景下发生地上附着物被强制清除，应当由行政机关举证证明该行为不属于其履职行为；行政机关仅仅口头否认，却拿不出充分证据证明是第三方独立实施，就应当承担举证不能的法律后果。团队结合全部项目文件、属地职责分工，形成完整证据链支撑我方主张，推动法院认定街道办应当对两次清表行为承担法律责任。

办案总结

土地征收过程中，很多行政机关会采用多方主体协同作业模式，发生强制清表后，各参与单位对责任归属存在不同解读，又以 “民事施工” 作为抗辩理由。普通当事人很难分辨众多单位之间权责关系，一旦选错被告，就会面临起诉被驳回，实体权益得不到审理的困境。

本案的代理核心分为三步：第一，穿透表象找准责任主体，不被现场挖掘机的实施方所迷惑，回归项目的行政目的、属地工作职责，锁定真正承担法律责任的行政机关；第二，区分民事行为与行政强制行为，从行为目的、职权来源判断行为性质，避免以民事名义规避司法审查；第三，牢牢抓住集体土地征收强制清表的法定程序，行政机关不得绕开责令交出土地、申请法院强制执行的法定环节自行清表。

本案判决确认清表行为违法，不仅维护委托人的财产权益，也为此类多主体参与征地清表案件的被告认定，提供实务参考。

律师简介

张雨宁律师，广东凯君瀛信律师事务所一级合伙人、行政法律业务部主任、重大疑难案件研究中心主任，政府法律服务与行政争议智库专家。拥有法院调解员、街道法律顾问、综合执法部门法制审查专家顾问复合实务履历，深耕行政诉讼领域，擅长征地拆迁、土地清表、违建处置、行政赔偿、行政处罚撤销等重大民告官案件。深谙行政执法机关办案逻辑和广东各地行政审判裁判尺度，坚持 “复议 + 诉讼 + 谈判” 多维实战策略，立足广州深圳，承办粤港澳大湾区及全国重大复杂行政争议案件。

如果你遭遇土地清表、强拆、征收补偿、行政处罚等行政纠纷，需要法律帮助，可联系张雨宁律师团队。