跨境灾害风险显著上升，属地治理如何重构？

来源：滚动播报

（来源：中国应急管理）

一、跨境灾害风险加速传导对边境安全治理提出新挑战

西藏日喀则市吉隆县吉隆口岸地处中尼边境要冲，是“一带一路”面向南亚开放的重要通道。2025年“7·8”冰湖溃决山洪、2026年“8·26”冰岩崩泥石流两次特大跨境冰冻圈灾害，呈现出高度一致的特征：灾害源头在境外、传播通道跨越国界、冲击落点在境内、预警时间窗口以分钟计。这种“上游风险源—下游承灾体”的跨国界空间错位，形成了“自然风险连续流动”与“治理体系分段运行”之间的内在张力。在跨境地缘环境变化与全球气候变暖叠加导致喜马拉雅山区冰川失稳风险显著上升的背景下，如何以属地责任为基础，重建治理体系与连续风险过程之间的对应关系，已成为新时代边境安全与应急管理现代化必须回答的重大课题。

二、当前跨境灾害风险属地治理亟待破解三重结构性短板

吉隆口岸两次同机理灾害表明，传统以行政区划为界的属地治理模式在应对跨境加速传导灾害时，暴露出三个维度的结构性薄弱环节。

一是境外风险源监测感知存在“空间盲区”，风险识别受限于属地边界。我国已建成较为完善的境内地质灾害与气象水文监测网络，但对境外风险源的监测覆盖存在天然的空间局限。西藏吉隆“8·26”泥石流灾害的风险源位于尼泊尔境内高海拔冰川区，我国下游地区既无属地管辖权，也缺乏常态化跨境监测手段。在河谷、高山冰川等复杂地形构成的跨境风险传导通道上，传统属地管理模式难以逾越地理与主权边界获取第一手风险信息。尽管高分卫星、合成孔径雷达等空天观测手段可提供一定支撑，但跨境风险要素的动态采集、共享与联合研判机制尚未制度化，“可视”不等于“可感”，“可感”不等于“可控”。当灾害从源头启动后，下游承灾区域往往陷入“不知情—被动应对”的困境，早期预警能力受到根本性制约。

二是跨境信息共享与行动转化的时效约束被极端压缩，制度性迟滞被急剧放大。西藏吉隆“8·26”泥石流灾害从尼泊尔境内发生到冲击我国口岸仅7分钟。这一极短时间窗口本身并不构成对既有机制的追责依据，但深刻揭示了跨境风险管理面临的极端时效约束——在如此短暂的传播时间内，任何跨境信息通报、风险评估、预案启动的环节迟滞都会被急剧放大。当前，中尼双方在气象、水文、防灾减灾等领域已建立良好合作基础。灾害发生后，中方依托“妈祖”平台等向尼方提供气象水文资料并开展联合天气会商。但客观来看，常态合作仍处于“项目推进”层面，跨境监测数据实时性不足、风险评估缺乏统一标准、国内应急响应启动的衔接规程尚不健全。预警信号入境后能否迅速转化为适配我国行政体系的行动指令，仍缺乏标准化的操作规范。这种“信息—行动”转化的制度性迟滞，在极短预警窗口下直接决定了灾害损失的量级，亟待从制度层面予以破解。

三是跨境灾害治理经验向制度化防范能力转化存在断层，单边治理难以完整覆盖全风险链。2025年“7·8”冰湖溃决山洪灾害后，相关部门已开展应急处置与经验总结，但2026年同一区域再次发生特大灾害，深刻反映出跨境灾害治理中经验向制度化预防转化的深层难题。跨境灾害的风险链横跨不同主权管辖区域，涉及不同治理主体，单边复盘与反思无法完整还原“境外风险源—跨境传播路径—境内影响区”的全链条逻辑。当前，我国境内突发事件处置已建立较为成熟的调查追责、技术创新、修法修标等闭环机制，但跨境灾害的风险源识别、传播途径分析、影响范围研判等工作由不同主体分头负责，缺乏区域层面的联合评估制度。灾害治理经验往往停留在个案总结层面，未能系统沉淀为面向下一次风险防范的制度化能力，导致跨境灾害治理经验向制度化防范转化不足。

三、重构跨境灾害风险治理体系的路径选择

应对跨境灾害风险的关键，不在于用跨境机制替代属地责任，而在于以属地责任为基础，推动治理单元、治理方式、治理时序的系统性重构，实现从被动承灾向主动共治的转型。

（一）治理单元重构：从“行政区划”转向“风险流域”，绘制跨境全风险链图谱

打破以行政区划为界的思维定势，以自然地理与灾害链单元作为风险治理的基本单元，建立跨区域、跨部门、跨层级协同机制。对重点边境口岸及其上游境外高风险区域，探索建立“境外风险源—传播路径—境内影响区”三位一体的风险链图谱。将高山冰川、冰湖、滑坡、泥石流等跨境风险源纳入清单管理，整合多部门数据，构建跨境风险要素动态数据库并定期更新评估。针对喜马拉雅地区冰川型地质灾害，系统性开展专项风险普查与隐患排查，全面摸清冰湖、不稳定冰岩体、松散物源的底数，建立分级分类风险台账。通过空间重构，将治理视野从“境内承灾区”向“全风险链”延伸，使属地治理建立在完整的空间认知基础之上。

（二）治理方式重构：从“信息共享”升级为“风险认知与行动规则协同”

推动跨境灾害治理从信息通报向联合研判、规则协同深化。一是建立重点跨境风险评估机制。明确双边职责与统一操作标准，设立风险识别与分级警戒系统及制度。针对高海拔无人区，加大空天观测频次，在关键沟谷布设自动化地震动、次声、水位、边坡雷达等原位监测设备，研发适配链式灾害的智能预警模型，实现灾害瞬间自动识别与秒级报警，为下游争取更多响应时间。二是完善跨境预警与国内应急响应衔接机制。改进处置程序，实现境外预警信号入境即转化为我国响应行动，“信号入境即行动启动”。明确信息共享、联合会商、预警发布、道路管制、人员撤离等环节要求与责任主体，将“早识别、早研判、早预警、快处置”要求嵌入日常治理流程。三是推动与周边国家建立制度化跨境防灾减灾协同机制。共建高海拔地区监测网络，联合开展风险评估与科研攻关，依托“全球山区灾害链智能预警与风险管控国际大科学计划”（M-CHAIN），推动喜马拉雅地区灾害共治，补齐跨境源头防控短板。

（三）治理时序重构：从“灾后响应”前移到“灾前共治”，构建情景驱动型风险管理体系

将治理重心从事后处置向事前预防转移。其一，以重点边境口岸为单元，建立综合灾害风险情景库；以“境外突发灾害—跨境影响—口岸承灾”为主线，设计针对性应急预案，并通过模拟推演与实地演练检验可行性。其二，构建链式灾害系统化应急处置机制，打破单一灾种处置框架，建立“主灾研判+次生灾害滚动预判”的同步响应机制；针对冰崩、泥石流等灾害后可能出现的堰塞湖溃决、二次滑坡等风险，提前预置应急力量与工程装备，形成多灾种链式应对的标准化处置流程。其三，建立跨境灾害联合评估及常态化培训制度，在双边合作框架下开展区域层面联合评估，分析灾害成因、传播方式、信息传达效率与应对措施有效性，将研究成果应用于监测指标优化、预警临界点设定与应急预案修订，形成“预防—总结—完善”的闭环；同时组织跨领域、跨国别联合培训与实操训练，提升各方协作水平。

四、结语：以治理重构提升边境韧性，服务周边命运共同体建设

跨境灾害正挑战着传统属地治理。这次吉隆泥石流灾害警示我们，在气候变暖与全球地缘格局调整叠加下，边境安全风险呈现跨境加速传导态势。我国在坚持发挥属地管理优势的同时，须探索跨境合作新路径，推动治理从境内向境外延伸、从单边向双边乃至多边拓展、从被动共治向主动共治转型。这既是应急管理现代化的内在要求，更是构建周边命运共同体的安全基石。唯有以系统性思维重构跨境灾害风险治理体系，才能在高水平边境安全中保障“一带一路”行稳致远，展现负责任大国担当，以实际行动诠释跨越喜马拉雅的周边命运共同体理念。