袁海霞等：中国产业结构转型与升级的动因、趋势与展望（上篇）——“十五五”规划学习系列（二）

袁海霞 中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，中诚信国际研究院院长

张 堃 中诚信国际研究院副总监

王俊力 中诚信国际研究院研究员

本文字数：17049字

阅读时间：52分钟

经济增长不仅体现在总量扩张，更体现为资源在不同产业之间的持续重配，经济发展的过程本质上就是产业结构不断调整与升级的过程。先发经济体工业化多依托内生力量长周期自发演进，而后发经济体的产业结构变迁则呈现明显“压缩式”特征，战略干预与前瞻性政策引领不可或缺。本篇立足产业结构变迁的一般规律，回溯中国在五年规划指引下的转型轨迹，对标美、德、日在产业结构转型过程中的国际经验，为“十五五”时期中国产业结构升级的路线规划与政策制定，筑牢理论与历史根基。

一、供需演变与政策引导共同作用，推动中国产业结构从结构纠偏走向体系升级

自改革开放以来，中国产业结构经历了深刻而持续的转型与升级过程。这一过程既符合我国供需结构演变的一般规律，也受到国内外发展环境以及中央层面五年规划的深刻影响，呈现出明显的阶段性特征。

阶段一（“六五”至“七五”：1978—1991年）：纺织业发展带动轻、重工业结构优化，服务业开始起步

这一阶段大致可以分为两个时期，一是结构纠偏、农业占比回升、轻重工业结构优化期（1978—1984年）。1978年党的十一届三中全会确立改革开放总方针，扭转了此前向重工业倾斜的发展路径，随着家庭联产承包责任制的逐步推开，农业生产得到恢复，农业占GDP的比重由1978年的27.6%上升到1984年的31.5%。农业生产组织形式的改革带来了劳动生产率的大幅提升，农业产量增加的同时，就业人数持续下降，农业就业在三次产业中的占比由1978年的70.5%下降至1984年的62.4%。农村改革释放出的劳动力迅速补充到了轻工业部门，在“六五”计划“扩大轻纺、日用消费品供给”的政策方针以及纺织业“六个优先”等产业政策的驱动下，轻工业占工业总产值的比重由1978年的43.1%上升到1984年的47.4%，1981年一度超过重工业达到51.5%。二是城市改革全面展开、轻重工业均衡发展期（1985—1991年）。1984年10月党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，标志着改革重心由农村转向城市，明确提出“增强企业活力是经济体制改革的中心环节”。随着企业承包制、价格双轨制、工资改革等一系列配套措施的推开，城市国营企业开始逐步走向市场。在这一阶段，农业占比由1984年的31.5%回落至1991年的24.0%，农业就业占比由1984年的64.0%进一步下降至1991年的59.7%，农村剩余劳动力加速向非农产业转移。工业内部结构则呈现出轻重工业均衡发展的特征，轻重工业维持在各自占比一半的格局。同时，消费品逐步摆脱供给短缺状态，居民基本生存需求得到满足，推动服务业开始起步发展，行业占比从1978年的24.7%升至1991年的34.7%，其中直接反映市场活力的批发和零售业在第三产业的占比达到近30%的阶段性高位，显示出消费品流通的活跃。

这一时期的产业结构变迁主要由体制转轨与制度变革深度驱动，通过对生产关系与要素流动的赋能，完成了对过往“重工业优先”模式的系统性纠偏。这一时期的产业纠偏也深刻地证明了产业结构的发展必须遵循当前的比较优势，在尊重经济规律的基础上循序渐进。具体的改革赋能主要体现在两个方面：一是生产组织形式的系统优化，农村“家庭联产承包责任制”的推行与城镇“个体经济合法化”及“企业承包制”的确立，极大地释放了微观主体的生产积极性，通过组织效率的提升带来了生产率的爆发式增长；二是要素流动性的解绑，随着农村剩余劳动力从土地中剥离，在“离土不离乡、进厂不进城”的模式下，劳动力资源迅速向轻工业、服务业转移，资源配置的优化支撑了产业的均衡化调整。相比之下，收入增长带来的消费升级、资本积累、技术创新及外部需求在这一阶段的作用尚处于蓄力期。从要素禀赋看，资本要素的作用尚未显现，但1980年开始执行的计划生育政策，通过提升家庭部门的潜在储蓄率，为下一阶段大规模的资本密集型扩张奠定了关键的资本原始积累。从技术与环境看，此时技术进步仍以模仿为主，外贸规模较小，尚未形成对产业升级的有效拉动，产业竞争力主要依托于低成本劳动力和国内市场的初步释放。

阶段二（“八五”至“九五”：1992—2000年）：市场化改革叠加需求结构升级加速产业转型，“二三一”产业格局进一步巩固

1992年邓小平南方谈话和党的十四大确立了社会主义市场经济体制改革目标，中国产业发展正式进入产业结构升级阶段。此后，市场化改革的深入推进、对外开放的扩大、居民消费结构的升级以及城镇化等众多因素，共同推动了中国产业结构的升级。在这一时期，第一产业占比持续下降，农业增加值占GDP的比重由1991年的24.0%大幅回落至2000年的14.7%，工业增加值占比由41.4%上升至45.1%，服务业增加值由34.7%上升至40.4%，“二三一”的产业格局得到了进一步巩固，工业内部结构开始转向重工业化，服务业开始从传统业态向现代业态延伸。

此阶段，产业结构变化的核心驱动力主要体现在以下三个方面：一是需求侧收入增加带来的消费结构升级，推动耐用消费品需求的增加。随着城乡居民收入水平的显著提高，在温饱问题得到基本解决后，居民消费迅速由“吃穿”等基本生存需求，转向以彩电、冰箱、空调等“千元级”耐用消费品为主导，并开始向出行和居住需求过渡[1]。这种强劲的消费升级直接在需求侧拉动了家电、汽车、建材等相关重化工业及机械电子工业的高速扩张，成为这一时期推动产业结构“变重”的主要引擎；二是产业政策的倾斜与引导加速了基础工业的产能扩充。针对工业起步阶段能源和原材料短缺的瓶颈，“八五”和“九五”计划明确将能源、交通、通信及机械电子、石化等列为支柱产业进行重点扶持。在“工业化中期重化工业优先”的政策导向下，基础工业的短板被迅速补齐，重工业占工业总产值的比重由1990年的50.6%大幅攀升至2000年的60.2%。三是体制改革与城镇化进程驱动了资本密集型产业的投资扩张。1992年社会主义市场经济体制改革确立、1998年住房商品化改革激活了房地产市场的发展，在城镇化加速与基建投资扩张的共同拉动下，钢铁、建材等重加工业实现了规模的初步扩张。

这一时期的诸多市场化改革为产业结构变迁提供了间接推动力。一是劳动力转移加速。政策由“离土不离乡”转向“离土又离乡”，进一步释放的农村劳动力为工业和服务业的规模扩张提供了充裕的要素补充；二是微观组织效率的提升。随着国有企业“抓大放小”等战略性改组的推进，大量小型国企被合并重组，促成了大型企业集团的形成，支撑资本密集型行业实现规模化生产；三是金融体系市场化起步。经过多轮的改革，金融业逐步转向市场化运作，为重资产行业的大规模投资提供了资金支持；四是汇率并轨与外贸的发展。1994年汇率并轨带来的人民币贬值大幅拉动了出口，带动了纺织等外向型产业规模的扩大；五是同年实施的分税制改革。改革增强了中央财政集权，提高了中央政府的宏观调控能力和顶层产业规划的执行力。客观来看，这一时期的体制转轨有效激活了市场活力，工业规模迅速扩张，但增长模式整体偏粗放。依托廉价要素投入、高强度投资与出口拉动快速做大工业体量的同时，低水平重复建设、资源消耗偏高与阶段性供需失衡等问题也相伴而生。

阶段三（“十五”至“十一五”：2001—2011年）：城镇化与全球化加速下，重化工业与装备制造业全面扩张，生产性服务业快速增长

“十五”之后，中国的国民经济和社会发展五年计划由“计划”改称“规划”，体现出国家治理理念从指令性、微观干预向战略性、宏观引导的转变，更加注重市场在资源配置中的作用与中长期发展的整体布局。从三次产业结构来看，仍维持“二三一”产业格局，其中第一产业增加值占比由13.8%降至9%；二产保持主体地位，由44.3%小幅升至45.8%，重工业产值占比由60.6%大幅攀升至71.8%；服务业保持平稳较快增长，增加值占比由2001年的41.2%升至2011年的44.3%。

2001年加入WTO后，中国经济全面融入全球分工，在全球化和城镇化共同主导下，中国进入重化工业主导的扩张期。核心驱动力有三：一是外部需求井喷带动电子制造、装备加工等外向型制造业规模大幅扩张，2000—2007年装备制造业、电子设备制造业增加值年均增速超30%；二是国内消费升级带动消费商品由千元级家电转向住房、汽车等十万元级耐用品，推动了汽车、钢铁、化工等行业的增长；三是伴随着城镇化率的提升[2]，在房地产与基础设施建设的双轮驱动下，钢铁、水泥、建材等重化工产品需求急剧扩大。工业扩张的背后是要素积累的有力支撑，一方面，人口红利在这一阶段达到顶峰，15-64岁劳动力占比持续上升，2010年达到峰值74.5%，同时社会抚养比降至低位，支撑了十余年的高储蓄与高投资，为重化工业的大规模资本投入提供了资金保障，2011年中国资本形成率达到46.6%，为阶段性峰值。另一方面，工业用地、能源等要素价格长期处于扭曲偏低状态，显著压低了工业化的综合成本，使得钢铁、水泥、电解铝等高耗能、规模驱动型行业可以快速铺开产能。

与此同时，生产性服务业呈现加速发展态势带动三产占比快速抬升。受益于工业化、城镇化带来的生产性服务需求释放，金融业与房地产业进入快速扩张通道，二者增加值占GDP的比重由2001年的约9.5%上升至2011年的超13%，构成了现代服务业的核心增量。同时，受益于互联网用户规模爆发式增长与政策红利的双重驱动[3]，信息传输、软件和信息技术服务业呈现快速扩张态势，为下一阶段的数字经济崛起奠定了基础。

到“十一五”末期，随着劳动力成本趋势性抬升、人口结构出现拐点、资源环境承载能力逼近上限，高投入、高耗能、高排放的粗放式工业化模式已难以为继，产业结构的深层转型已势在必行。

阶段四（“十二五”－“十三五”：2012—2020年）：“三二一”产业格局形成，工业化模式由粗放式转向集约式，现代服务业蓬勃发展

从三次产业结构来看，2012年第三产业增加值占GDP比重首次超过第二产业，产业结构由“二三一”转向“三二一”，服务业成为国民经济第一大产业，至2020年，工业占比已降至36.9%，服务业占比升至55.6%。从发展模式看，2015年中国经济发展正式进入新常态，标志着我国经济增长从高速转向中高速，发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长。

在工业领域，一方面着力化解过剩产能、淘汰落后产能。“四万亿”投资过后，中国主要工业领域累积了大量的过剩产能。2013年10月，国务院印发《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，重点治理钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等行业产能过剩问题。2015年底，中央提出供给侧结构性改革，并确立“三去一降一补”五大任务，过剩产能加速出清；另一方面，制造业加快向高端化、绿色化、数字化转型。以《中国制造2025》为代表的产业政策[4]持续发力，在工程师红利[5]与数字基础设施的双重加持下，制造业加速从低附加值环节向高附加值的设计、核心零部件和装备制造攀升。经过这一时期的转型发展，高技术制造业占比由2010年的8.9%上升至2020年的15.1%，重点领域关键工序数控化率从2012年的24.6%提升至2020年的52.1%。

从服务业内部结构来看，传统流通服务业比重趋势性下降，交通运输、批发零售、住宿餐饮三项合计占比由2012年的9.14%降至2020年的7.96%，增长引擎加速转向新兴领域，知识密集型现代服务业快速崛起。研发设计、信息技术等生产性服务业与制造业协同升级，叠加工程师红利和创新创业政策激励，信息技术、科学研究及商务服务业合计占比从6.0%跃升至9.5%，服务业的知识化、技术化特征日益鲜明；社会民生以及品质消费领域明显补强。随着居民人均可支配收入的提高，居民消费进一步由商品向服务切换，尤其是高端服务消费，带动教育、社会保障、文化娱乐等服务业合计占比由2012年的6.9%升至2020年的8.6%，民生类服务业的短板加速补强。

阶段五（“十四五”以来：2021年以来）：新旧动能转换加速产业结构转型升级

“十四五”以来，中国产业结构进入新旧动能加速转换的关键阶段，同时也面临着全球化与技术浪潮的深刻变革。从国内看，房地产市场步入收缩调整周期，房地产业占GDP比重自2020年前后触及8.3%的峰值后持续回落，重化工业领域也相应面临调整。与此同时，以人工智能为代表的新一轮科技革命加速渗透，新兴产业快速成长，制造业正加速向智能化、绿色化、融合化方向深度转型。从国际看，外部环境的复杂性和不确定性显著上升。全球化在经历了长达三十余年的繁荣期后，地缘政治冲突与大国战略博弈日趋激烈，外部需求疲软，全球供应链面临深度重构，产业升级面临着“效率与安全”之间的平衡。可以说，“十五五”时期是中国产业结构转型升级、重塑竞争优势的关键窗口期，机遇与挑战并存。

二、国际产业升级路径比较：美国倚重颠覆性创新，德国专攻高端精密制造，日本则聚焦关键基础环节与全球化布局

美国、日本和德国在相似的发展阶段，基于各自的国情和发展禀赋，走出了差异化的转型路径。美国的“去工业化与知识性服务业崛起”、德国的“制造立国+产业融合”、日本的“海外布局+本土精进”，为中国的产业结构升级路线提供了多维度的镜鉴。深入剖析这三条路径的成败得失，有助于我们在“十五五”时期的战略规划中，更清醒地把握“制造与服务”、“效率与安全”、“跟随与引领”之间的平衡点。

（一）美国：创新驱动的“去工业化”与高附加值、知识型服务业崛起

近百年来，美国产业结构大体经历了“去工业化—知识型服务业主导—先进制造业选择性回归”的演进模式。制造业增加值占GDP比重由1950年代的约28%逐步降至当前的10%左右，专业与商业服务、信息业、金融保险、医疗保健等高附加值服务业持续扩张，服务业增加值占比突破80%。2008年金融危机后，在页岩气革命、自动化与人工智能突破推动下，部分中高端制造业出现回流，但服务业主导的产业结构未发生根本改变。

1、美国的去工业化与服务业发展历程

美国的去工业化大致可分为两个阶段。第一阶段是20世纪70年代至80年代，属于成本冲击与国际竞争驱动的去工业化起步期。70年代，受两次石油危机冲击，美国经济出现重要拐点。能源价格大幅上升显著推高了钢铁、汽车等重化工业的成本，叠加劳动力成本上行，以及德国、日本在汽车、机械等优势领域的崛起带来的竞争压力，传统制造业利润空间被持续压缩。在此背景下，工业占比从1960年代的约40%逐步回落至80年代的30%左右，部分制造环节开始向海外转移。与此同时，金融、商业服务等第三产业加快发展，服务业占GDP比重逐步超过60%，产业结构由工业主导转向服务业主导。这一阶段的调整，更多体现为成本压力下的被动转型。第二阶段是20世纪90年代至2008年，由全球化和技术赋能共同推动的主动产业外包阶段。90年代以后，美国去工业化进入加速期，并逐步由被动调整转向主动布局。随着贸易自由化深化与跨国公司全球扩张，美国企业系统性地将生产制造环节配置至成本更低的中国及东南亚地区，而将研发设计、品牌运营等高附加值环节保留在国内。这一时期，通信技术的革命性突破显著降低了跨国分工的协调成本，使全球价值链分工得以快速扩展。工业行业在绝对规模上仍保持增长，但其占GDP比重从90年代中后期约25%下降至2008年前后的19%。产业结构呈现出明显的“价值链上移”特征，以金融、科技研发、专业服务为代表的知识密集型服务业则成为经济增长的根本支撑。

2、去工业化中存在的问题以及当前的产业发展思路

在“去工业化”与服务业蓬勃发展的过程中，美国经济的结构性风险也逐步累积。制造环节长期外移，虽然推动美国向研发设计、金融服务、品牌运营等高附加值环节攀升，但也削弱了实体经济对增长、就业和社会稳定的支撑。一方面，传统制造业衰落导致部分地区产业空心化，中等技能岗位减少，中产阶层收入基础被侵蚀，区域分化和社会矛盾随之加深；另一方面，制造能力外迁并非只意味着低端产能转移，也伴随着配套供应商、技术工人、工艺经验和产业协同能力的流失，使关键产业链韧性下降。2008年金融危机后，美国已开始重新重视制造业对经济复苏和就业稳定的支撑作用。此后，页岩气革命带来的能源成本下降以及自动化和数字化技术进步对劳动力成本约束的弱化，共同推动“制造业回流”、“先进制造业发展”等议题重新进入政策视野。不过，这一阶段的再工业化仍主要着眼于恢复制造业竞争力和增加本土就业，政策重心尚未完全转向产业链安全。直到2020年前后，全球增速放缓、地缘冲突与大国科技竞争加剧，美国再工业化的思路才进一步发生变化，制造业回流逐步与供应链韧性、技术主导权和国家安全更紧密地结合起来。

在此背景下，美国的产业发展思路并非将所有制造环节重新搬回本土，而是围绕决定未来竞争力和国家安全的关键领域推进“选择性再工业化”。其核心不是简单提高制造业占比，而是在保留科技、金融、专业服务等高附加值优势的基础上，重新强化对先进制造、关键基础设施和战略供应链的控制力。具体看，美国当前主要围绕半导体、人工智能基础设施和关键供应链安全三条主线展开。

第一，以半导体为突破口重建先进制造和研发体系。芯片既是人工智能、数据中心、汽车、清洁能源等新兴产业的基础，也是军工和关键基础设施的重要支撑，因此成为美国再工业化的优先方向。2022年《芯片与科学法案》实施后，美国商务部通过CHIPS for America计划推动本土半导体制造和研发能力重建，相关资金安排中约110亿美元用于构建半导体研发体系，约390亿美元用于制造设施和设备投资激励。致力于把先进制程、成熟制程、先进封装、材料设备、研发平台和技术工人培养重新组织为本土产业生态，弥补制造环节长期外移后形成的能力断层。

第二，以人工智能为牵引重塑“新型工业基础设施”。美国对人工智能的布局已不局限于模型、算法和应用层竞争，而是进一步向算力、数据中心、电力、芯片和网络等实体基础设施延伸。2025年7月发布的《美国AI行动计划》提出90多项政策行动，其中专门强调加快数据中心和半导体工厂建设、推动能源基础设施配套、扩大相关技术工种供给，并将“建设美国AI基础设施”列为核心支柱之一。这表明，美国正在把AI基础设施视为支撑下一轮产业竞争的战略底座，一方面，算力扩张能够直接带动芯片、电力设备、数据中心建设等产业；另一方面，掌握算力底座也有助于巩固其在模型、软件、标准和全球技术生态中的主导地位。

第三，将关键供应链安全纳入产业政策核心。美国当前并不仅仅通过补贴推动本土投资，而是同时运用出口管制、投资审查、贸易限制和盟友合作等工具，对关键技术和关键原材料供应链进行重新布局。半导体之外，关键矿产也被提升到国家安全和再工业化高度。2025年美国围绕加工关键矿产及其衍生产品启动新的国家安全审查，明确指出关键矿产是国防、制造业和能源体系的重要生产投入；同时通过国际合作、金融支持和本土加工能力建设，降低对少数海外供应来源的依赖。由此，美国产业政策已从传统意义上的“扶持某个产业”转向“控制关键环节、加固供应链边界、维护技术优势”的组合式干预。

总体来看，美国当前“再工业化”是在新技术革命和大国竞争背景下对产业结构进行再平衡。对于一般劳动密集型和成本敏感型制造环节，美国仍难以恢复传统比较优势；但对于半导体、AI算力、关键矿产、能源基础设施等具有高外部性、高战略性和强安全属性的领域，美国正在明显加强国家干预。其产业结构调整方向，实质上是从过去依托全球分工实现“价值链上移”，转向在维持高端服务业优势的同时，重新掌控支撑未来技术体系的关键制造和基础设施环节。

（二）德国：坚守制造优势，推动产业融合实现提质增效

德国产业结构演变最突出的特征，是在服务业占比趋势性上升的同时，工业增加值占GDP比重长期稳定在25%以上，远高于其他主要发达经济体。工业内部结构由战后初期的煤炭、钢铁重化工业，逐步聚焦于汽车、机械装备、化工与精密仪器等资本与技术高度密集的领域，并形成了数千个在全球细分市场占据主导地位的“隐形冠军”企业群。服务业的扩张并非以制造业萎缩为代价，而是通过生产性服务与制造业的深度融合实现的，形成了“强制造—优服务”相互嵌合的结构形态。

1、德国制造优势与产业融合的发展历程

20世纪70年代以来，德国同样面临石油危机带来的能源成本冲击以及劳动力成本上升压力，但其产业调整路径并未走向大规模外迁，而是通过技术升级与制度支撑实现“向上竞争”。一方面，以德国联邦银行为代表的稳健宏观政策体系维持了价格稳定，加之德国特有的全能银行体系为企业提供了长期稳定的融资支撑与治理协同，为企业长期投资提供了可预期环境；另一方面，以“双元制”职业教育为核心的人力资本体系持续为制造业提供高技能劳动力支撑。在此基础上，德国企业通过持续技术创新与工艺改进，将竞争优势由成本端转向质量与技术端，推动制造业向高端装备与精密制造领域升级。进入90年代后，随着欧洲一体化进程加快以及中东欧国家融入欧洲产业体系，德国制造业形成了“本土高端+外围配套”的区域分工格局。依托欧盟统一市场，德国将部分中低端制造环节向中东欧转移，而将核心技术、关键零部件及高附加值生产环节保留在国内，从而在不削弱制造业基础的前提下实现成本优化与效率提升。德国制造业在保持主体竞争力的同时，把研发设计、工业软件、工程咨询、检验检测、设备运维、物流供应链、金融和职业培训等生产性服务环节深度嵌入制造过程，形成制造业高端化与生产性服务业专业化协同发展的结构。这一时期，德国出口依存度显著上升，货物与服务出口占GDP比重由90年代初的约20%提升至金融危机前后的40%以上，形成典型的出口导向型增长模式。2008年全球金融危机爆发后，德国依托坚实的制造业基础较快实现复苏，并进一步强化制造业的战略地位。此后，德国提出“工业4.0”战略，推动数字技术与制造业深度融合，通过智能制造、工业互联网等手段提升生产效率。在此过程中，制造业并未出现明显回流或收缩，而是通过数字化转型实现内生升级。同时，生产性服务业，如工业软件、技术咨询，与制造业加速融合，产业结构呈现出更高程度的协同化特征。

2、传统制造优势承压后的方向调整

近年来，德国制造立国模式的稳定基础正在发生变化。过去德国工业竞争力来自于三个方面：一是相对稳定且成本可控的能源供给；二是汽车、机械、化工等高端制造业长期占据技术和品牌优势；三是依托“工业4.0”推进制造环节数字化升级。上述优势在近年来都受到较大冲击。2022年俄乌冲突爆发后，能源价格上升冲击化工、金属冶炼等能源依赖度较高的基础工业部门，而后延产业链传导抬升了终端制造业的成本压力。与此同时，汽车产业加快进入电动化和智能化竞争阶段，机械、电气等传统优势行业也面临全球需求走弱和国际竞争加剧。德国虽较早提出“工业4.0”，但在人工智能、工业软件、云平台和跨企业数据协同方面推进相对缓慢。因此，德国当前产业政策的重点，是在能源、传统制造升级、数字化和基础设施等领域对制造业基本盘进行系统修补。

第一，围绕能源成本和工业竞争力重塑制造业基础条件。能源密集型产业是德国工业体系的重要底座，能源价格持续偏高会直接削弱化工、金属、造纸、玻璃等行业的本土生产能力，并沿产业链向汽车、机械装备等下游部门传导。德国在2023年开始更明确地把能源价格与工业竞争力绑定考虑。同年5月，德国经济部提出工业电价工作方案，试图为能源密集型企业构建更具竞争力的电价安排。10月发布的新工业战略又将能源价格、规划审批、经济安全和气候中和转型一并纳入工业政策框架，并提出需要通过更快的审批、更可靠的能源条件和更强的产业安全维护工业基础。与过去更强调绿色转型目标相比，当前德国政策明显更强调在转型过程中稳住工业基础，避免能源转型反过来削弱制造业根基。

第二，加快汽车产业向电动化和软件化转型。汽车产业长期是德国制造业的核心支柱，其优势主要集中在发动机、变速箱、整车工程和精密制造等环节。随着新能源汽车和智能网联汽车快速发展，产业价值重心加快向动力电池、电驱系统、车载芯片、软件架构和智能驾驶转移，德国传统机械制造优势受到挑战。德国汽车工业协会2024年预计，2024年至2028年德国整车和零部件企业将在全球范围内投入约2800亿欧元研发资金，重点投向电动出行和电池技术、自动驾驶与数字化，另有约1300亿欧元用于工厂改造。

第三，推动“工业4.0”从工厂智能化走向数据生态建设。德国较早提出“工业4.0”，但过去的优势更多体现在设备自动化、工艺优化和单个工厂的数字化改造。随着制造业竞争越来越依赖供应链协同、工业软件和数据流动，仅靠单点自动化已不足以支撑下一阶段竞争。2023年德国提出Push for Manufacturing-X资助构想，之后围绕“Manufacturing-X”推进开放、可互操作且强调数据主权的工业数据生态建设。其目标是把中小制造企业、供应商和平台服务连接起来，使德国工业体系从“强工厂”进一步转向“强数据网络”。

第四，以财政和补贴工具支持绿色工业改造并修补转型基础设施。德国制造业调整并不只是企业层面的设备更新，还受到交通、电网、数字网络、审批效率和技能劳动力供给等基础条件制约。2023年德国经济部推出气候保护合同资助机制，试图通过类似碳差价合约的方式降低高排放行业采用清洁工艺的成本风险。2025年德国政府又推出基础设施与气候中和特别基金，计划投入5000亿欧元，重点覆盖交通、数字化、创新、教育、研究和气候行动等领域。其政策含义在于，德国已经认识到制造业竞争力不能只依靠企业自身的工艺能力，还需要国家层面补齐支撑产业转型的基础设施和制度环境。

总体来看，德国当前并非放弃制造业，而是在传统优势产业承压后进行了防守型的重塑。从政策反应看，德国在2022年能源冲击集中暴露后，于2023年即开始把能源成本、产业安全和工业竞争力重新纳入政策核心，方向上的调整并不迟缓；但从转型力度看，其政策更多仍集中于修补能源、基础设施和制度条件，对汽车软件化、数字平台生态和新技术范式竞争力的重塑相对偏慢。其转型难点在于，汽车、机械、化工等相关产业，既是支撑就业、维系德国经济基本盘的支柱产业，也是受能源成本、绿色转型和数字化变革冲击最深的部门。守住旧模式会导致竞争力继续被侵蚀，转型过快又会带来就业、财政和地方产业集群调整压力。

（三）日本：产业外移后保留制造韧性，当前转向关键产业能力重建

相较于美国的服务业主导转型与德国的制造业立国，日本的产业结构演进呈现出更为典型的“产业外移—结构空心化—再平衡修复”的路径特征。战后至1970年代，日本完成了由轻工业向重化工业的快速跃迁；1970年代至1980年代，进一步升级为以汽车、家用电器、半导体与精密机械为主导的高附加值制造体系。进入90年代后，在日元升值、成本上升与资产泡沫破裂等多重冲击下，日本制造业加速向海外转移，服务业占GDP比重一度超70%。但与美国的主动转型不同，日本服务业的扩张很大程度上是在制造业外迁后被动填补，而非服务业自身竞争力的主动跃升。

1、产业外移与本土精进并存，新技术时代短板逐步显现

1985年《广场协议》后，日本产业结构调整进入新的阶段。日元快速升值推高出口成本，叠加劳动力成本上升和此后资产泡沫破裂带来的国内需求低迷，日本制造业加快向海外布局。东南亚、中国等地区逐步成为日本企业重要的生产基地，日本由此形成了国内保留总部、研发和部分关键环节，海外承接规模化生产和市场拓展的跨国分工模式。这一路径在一定时期内帮助日本企业维持了全球经营能力，也使其在材料、设备、精密制造、工业机器人和高端零部件等领域保留了较强优势。

进入20世纪90年代以后，日本服务业占比持续提高，由20世纪90年代的约60%上升至2010年的约70%，但服务业扩张更多是在制造业收缩后的被动承接。知识密集型服务业和数字平台生态并未像美国那样快速成长，整体生产率提升相对有限。与此同时，日本企业长期更擅长在既有技术轨道上进行工艺改良和产品迭代，在移动互联网、云平台、软件生态和颠覆式商业模式创新中反应相对迟缓。由此，日本虽然保留了较深的制造业底子，但其产业优势逐渐更多集中在材料设备、精密工艺和部分关键零部件领域，对新一轮数字技术和平台化产业竞争的适应并不充分。

2010年代以后，日本开始反思产业过度外移带来的风险。2011年东日本大地震造成供应链中断，促使政府和企业更加重视关键技术、核心零部件和高端制造能力在本土的保留。安倍经济学时期，宽松货币政策和日元贬值一定程度上缓解了制造业出口压力，部分制造环节出现回流和本土精进迹象。但总体看，这一阶段更多是在既有制造优势基础上的修补。到2020年前后，日本在材料、设备、精密制造、工业机器人和高端零部件等领域仍具韧性，但在先进逻辑芯片、数字平台、软件生态和新技术商业化等方面已显现短板，尚未形成面向新一轮技术竞争和经济安全约束的系统性产业重构。

2、当前在经济安全与人口约束下进行关键产业能力重建

2020年以来，尤其是2022年《经济安全保障推进法》出台后，日本产业政策出现了更为明显的转向。疫情冲击暴露出全球供应链脆弱性，半导体短缺影响汽车、电子等本土产业运行，地缘政治风险上升又强化了关键技术和重要物资安全问题。与此同时，人口老龄化、劳动力短缺和国内投资不足等长期约束并未缓解。日本由此逐步认识到，仅依靠海外生产网络和少数高端环节保留，已不足以支撑未来产业竞争，必须重新提高国内产业基础和关键能力重建的优先级。

第一，以经济安全为牵引重建半导体等关键产业能力。日本过去更强调企业全球布局和经营效率，当前则更加重视关键物资、关键技术和核心基础设施的稳定供给。2022年《经济安全保障推进法》实施后，半导体、蓄电池、关键矿物、云服务等领域被纳入更强的供应链安全和技术安全框架。半导体是日本当前产业政策转向最集中的领域。日本并非单纯扶持某一家芯片企业，而是同时着眼于现实供应保障和先进技术追赶。一方面，日本支持台积电在熊本建设晶圆厂，以较快速度补充汽车芯片、图像传感器和部分成熟制程供给，增强对本土汽车和电子产业的支撑。另一方面，日本推动Rapidus与IBM、imec等机构合作，瞄准先进逻辑芯片制造，希望在2027财年后半期推进2纳米半导体量产。前一路径是借助外部领先企业尽快补齐本土供应链，后一路径则是依托国家支持和国际合作重新进入先进制程竞争。半导体由此成为日本重建关键产业能力的标志性抓手。

第二，围绕劳动力短缺推动劳动力替代型产业改造。日本人口老龄化和劳动供给收缩，已经直接影响制造、物流、护理和地方生活服务等行业运行。因此，日本当前推动人工智能、机器人和数字化技术，并不只是为了追赶技术前沿，而是将其作为缓解缺工约束、维持产业供给能力的重要抓手。2025年日本经产省在“经济产业政策新机轴”报告中，已将制造业高附加值化与服务业省人化并列为未来产业结构调整方向。围绕这一思路，日本一方面在机床和零部件等制造领域推动新制造技术导入，另一方面加快机器人向中小企业、地方产业、物流配送和护理服务等缺工场景落地，并通过全国机器人区域协作网络、自动配送机器人社会应用和护理机器人重点领域修订等政策降低导入门槛。

总体而言，日本当前产业政策的突出特点，是在长期低增长、人口收缩和关键产业能力断层背景下，从依赖企业海外布局和本土局部高端保留，转向由国家更主动地推动国内投资、关键产业重建、数字化补课和经济安全加固。虽然当前日本产业政策明显转向主动，但产业发展的制约因素仍较多。一方面，老龄化加深推高了社会保障支出的刚性占比，叠加政府债务负担较重，科技创新、人才培养和产业升级所能获得的财政支持空间受到挤压。据日本财务省数据，科技与教育支出占财政支出的份额已由2000财年的7.7%降至2024财年的4.9%。另一方面，日本长期低增长背景下国内投资活力偏弱，数字平台、软件生态和风险资本体系相对不足，新技术向新产业优势转化的能力仍受约束。受此影响，日本当前产业政策更具重点突破色彩，试图在有限资源约束下，以半导体、人工智能、机器人和数字化制造等关键领域为抓手，补齐产业短板并培育人口收缩时代的新增长支撑。

三、中国式产业升级不能简单复制先发路径，应在巩固制造业根基、创新突破与安全可控中寻求平衡

前文梳理表明，产业结构转型并无统一范式，其路径选择始终受到发展阶段、产业基础与外部环境的共同制约。中国作为后发大国，在较短时期内完成了工业化、城镇化和产业体系建设，并正在加快由规模扩张转向质量提升。与先发经济体相比，中国的产业转型既具有更为完整的产业基础和更强的产业化能力，也面临多重转型任务叠加、基础创新能力仍待提升以及外部约束增强等现实条件。准确把握这些差异，是认识当前中国产业结构所处阶段、明确下一步转型方向的重要前提。

（一）中国与先发国家在产业演进节奏、优势环节、外部条件等方面存在差异

1、演进节奏不同：中国在较短时期内集中完成了多阶段产业转型

美、德、日等先发经济体的产业结构演进，大多经历了农业劳动力转移、工业化深化、服务业扩张和技术密集型产业兴起等较长周期。资本积累、基础设施建设、技术进步和制度变迁相对依次展开，各阶段的结构性矛盾也有较长时间得到消化。中国工业化起步相对较晚，但追赶速度更快。改革开放以来，中国依托市场化改革、基础设施建设、技术引进和参与全球分工，在四十余年间相继经历轻工业发展、重化工业扩张、制造业体系完善、服务业占比提升以及高技术产业成长，较快建立起门类齐全、配套完整的产业体系，呈现出明显的“压缩式”发展特征。这种发展模式加快了资本、技术和产业能力的积累，但也使先发经济体在不同阶段依次面对的转型任务，在中国现阶段集中出现。当前，中国既要继续提升工业化质量，又要推进服务化、数字化和绿色化；既要改造规模庞大的传统产业，又要培育新兴产业和未来产业。中国产业结构转型已不是由一个主导产业替代另一个产业的单线转换，而是多层次、多方向的系统性升级。

2、优势环节不同：先发经济体长于研发创新，中国优势更多体现为产业化能力

长期积累使美、德、日在全球创新链和产业链高端形成了各自优势。美国在基础研究、风险资本、科技企业和数字平台等领域具有较强引领能力；德国、日本则在精密制造、高端装备、工业软件、关键材料和核心零部件等方面积累深厚。依托技术、品牌、标准和跨国企业网络，先发经济体能够在产业链高附加值环节保持较强控制力。相比之下，中国的突出优势更多体现在创新成果的转化和规模应用环节。完整的制造业体系能够提供丰富的零部件和产业配套，超大规模市场能够为新技术提供多样化应用场景，较强的基础设施和工程组织能力则有助于新产品快速降低成本、扩大产能并迭代升级。新能源汽车、动力电池、光伏等产业的快速发展表明，中国的竞争优势已由早期的低成本要素供给，逐步转向产业配套、工程实现、规模生产和市场应用相结合的系统能力。研发创新决定技术和产业发展的起点，产业化能力则决定技术能否真正转化为产品、市场和竞争优势。中国已经形成较强的产业化基础，但部分关键技术、基础工艺和高端环节仍存在短板。下一阶段产业升级的关键，不是放弃既有制造和市场优势另起炉灶，而是推动产业化能力与科技创新能力相互促进，实现由“快速应用和规模扩张”向“技术引领和价值提升”进一步跃升。

3、外部条件不同：中国需要在全球产业链深度调整中推进升级

美、德、日的产业结构转型并非单纯依靠国内资源，而是深度依托其参与构建的全球和区域分工体系。美国在部分制造环节外移后，仍通过科技、金融、品牌和跨国企业控制高附加值活动；德国借助欧洲统一市场，形成以本土高端制造为核心、周边经济体协同配套的区域生产体系；日本则通过海外生产网络，将国内研发、核心零部件与亚洲制造基地相结合。全球化扩张为其优化资源配置、转移部分生产环节和保留产业链控制力提供了重要条件。中国工业化同样受益于全球化，但当前所处的国际环境已发生明显变化。随着中国由全球产业链的重要承接者逐步成长为技术和产业竞争者，部分发达经济体强化技术管制、投资审查和贸易限制，并推动产业链本土化、近岸化和所谓“友岸化”。中国向产业链高端攀升，面临的已不只是市场竞争，还包括技术壁垒、规则约束和地缘政治等多重影响。因此，中国难以简单照搬部分先发经济体大规模外移制造业、仅保留研发和高端服务的路径，也不能脱离全球分工追求封闭和全面自给。如何在继续参与国际分工、利用全球资源的同时，增强关键环节的自主能力和产业体系的抗冲击能力，将成为中国产业升级必须长期处理的重要关系。

（二）国际经验对中国产业结构升级的启示

1、传统产业、新兴产业与未来产业梯次推进，实现新旧动能有序接续

当前中国产业结构转型同时涉及传统产业改造、新兴产业壮大、未来产业培育以及服务业提质等多重任务，不能简单理解为新兴产业替代传统产业、服务业替代制造业。传统产业仍是稳定增长、吸纳就业和维系产业链完整的重要基础，也是数字技术、绿色技术实现大规模应用的重要载体；新兴产业和未来产业则代表技术变革和需求升级方向，决定着未来增长空间与产业竞争力。因此，未来产业升级的重点应由产业之间的简单替代，转向产业体系内部的功能重塑和协同提质。一方面，要以数智化、绿色化推动传统产业提升效率和附加值，避免传统产业过快收缩削弱实体经济根基；另一方面，要培育壮大新兴产业、前瞻布局未来产业，促进技术、人才、资本等要素在不同产业之间顺畅流动。同时，应推动生产性服务业与先进制造业深度融合，形成传统产业、新兴产业、未来产业和现代服务业相互支撑、梯次接续的发展格局。

2、提高研发创新对产业升级的引领作用，实现从规模扩张向价值跃升转变

较强的工程转化和规模应用能力，是中国参与全球产业竞争的重要优势，但随着竞争重点由产能、成本转向技术、标准、品牌和产业生态，仅依靠快速复制、扩大产量和降低成本，已难以持续支撑产业向价值链高端攀升。未来需要进一步打通科技创新与产业创新之间的联系，使产业基础和市场需求不仅承接技术成果，也能够反向牵引技术突破。一方面，要围绕产业发展中的真实需求和关键瓶颈组织创新，发挥企业在技术选择、工艺改进和产品迭代中的主体作用，提升创新资源与产业需求的匹配程度；另一方面，要增强基础研究、关键核心技术和产业共性技术供给，补强从技术研发到中试验证、工程转化和规模应用之间的薄弱环节。通过形成“技术突破—工程转化—规模应用—迭代升级”的完整循环，推动产业竞争优势由成本和规模更多转向技术、质量、品牌和标准，实现由产品制造和技术应用向创新引领与价值创造进一步跃升。

3、在开放中筑牢安全底线，以自主可控保障产业链韧性

先发经济体的经验表明，产业升级离不开全球市场、技术交流和跨国产业协作，但过度依赖外部供给或过度外移产业能力，也可能放大经济和安全风险。当前全球产业链重组加快，产业政策、贸易政策和国家安全政策相互交织，传统以成本和效率为中心的产业布局逻辑正在发生变化。对中国而言，提升产业链韧性首先要区分一般性生产环节与决定产业安全和长期竞争力的关键环节。在关系产业体系稳定运行的基础技术、核心零部件和重要原材料领域，需要进一步增强自主可控和多元替代能力；在一般竞争性领域，仍应充分利用国际分工和全球市场，提高资源配置效率。只有把关键能力建设、国际合作和全球化布局结合起来，才能在开放条件下形成更具韧性和竞争力的现代化产业体系。

总体来看，国际经验表明，产业结构升级并非部门占比的简单调整，而是产业体系创新能力、协同效率和抗风险能力的整体提升。面向“十五五”，我国应以先进制造业为骨干建设现代化产业体系，推动传统产业改造提升、新兴产业发展壮大和未来产业前瞻布局，以数智化、绿色化促进新旧动能接续，以服务业扩能提质增强产业协同，并在高水平开放中提升产业链供应链韧性和安全水平，推动产业发展由规模扩张更多转向质量提升、由单项优势更多转向体系能力整体跃升。

[1]根据《中国工业统计年鉴》，食品、衣着类消费占城镇居民消费的比重由1990年的67.6%下降至49.2%

[2]城镇化率由37.7%快速升至51.8%

[3]2000年国务院出台的《进一步鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》首次将软件产业提升至国家战略层面。

[4]2010年《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》指出，重点培育和发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等七大战略新兴产业；2015年国务院印发的《中国制造2025》，明确高端装备创新、智能制造、绿色制造等；2016—2020年，陆续发布《高端装备创新工程实施指南》《绿色制造工程实施指南》等配套文件，形成“1+X”政策体系中华人民共和国工业和信息化部。

[5]2000年至2020年，我国工程师总量从约520万人增长至约1770万人。

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