健康饮食，光靠说教远不够

健康饮食，光靠说教远不够

国际 | 各国政府如何对抗糖、盐和脂肪

税收、规划限制、广告禁令——各国政府正多管齐下，遏制垃圾食品的泛滥。

周日下午，哥伦比亚首都波哥大的西蒙·玻利瓦尔公园里，空气中弥漫着卡路里的诱惑。在这片绿意盎然的角落，许多摊位都在售卖“奥布莱亚”——一种用薄脆饼夹着层层高热量馅料的三明治，馅料包括糖浆、果酱、焦糖和奶酪。一种酸绿色的“泡泡糖”酱料也格外诱人。其中一个摊位上方挂着一句标语：“人生苦短，何不尽情享用自己喜爱的美食？”

哥伦比亚人显然深信不疑。据联合国世界卫生组织统计，该国四分之一的人口肥胖，这一比例自1980年以来增长了五倍。糖尿病、高血压和肾病等与肥胖相关的慢性疾病普遍存在。原本资金严重不足的医疗系统，在新冠疫情的冲击下几乎不堪重负。

2022年，上届政府认为必须采取激进措施。政府要求所有高糖、高盐或高不健康脂肪含量的加工食品都必须贴上醒目的黑色警告标签。更重要的是，政府对这类产品征收10%的税，该税率在2024年提高到15%，去年更是达到了20%。

哥伦比亚并非唯一一个为应对肥胖问题而干预食品行业的国家。9月29日，加州州长加文·纽森（Gavin Newsom）签署了一项法案，要求连锁超市将健康食品放置在店内“人流量大的区域”。纽森很可能在2028年竞选总统。10月1日，苏格兰一项法律生效，禁止大型企业在店内显眼位置展示不健康食品，也禁止提供鼓励大量购买的促销活动，例如买一送一。10月6日，印度一项关于禁止在学校50米范围内向儿童出售垃圾食品的提案结束了公众咨询。马哈拉施特拉邦此前已有类似法律，禁止在学校附近向任何人出售垃圾食品。

过去，如此强硬的政策实属罕见。1992年至2020年间，英国政府至少出台了14项官方计划来遏制日益严重的肥胖问题（这还不包括北爱尔兰、苏格兰和威尔士地方政府的举措）。这些计划共包含689项具体政策。其中大多数旨在提高消费者对垃圾食品健康风险的认识，并提供更多获取健康食品的途径，尤其是在学校。这些政策没有一项禁止任何形式的垃圾食品，只有3%的政策限制了人们获取垃圾食品的途径，而只有两项政策（占总数的0.3%）通过提高税收等经济手段来抑制垃圾食品的消费。

这种劝导式的方法未能奏效。自20世纪90年代初以来，英国的肥胖率翻了一番。现在，大约五分之一的11岁儿童肥胖。无论在富裕国家还是贫困国家，肥胖率都在稳步上升（见图表）。在美国，72%的成年人超重或肥胖。在墨西哥，这一比例高达74%。所有这些都使经合组织成员国（一个主要由富裕国家组成的俱乐部）每年平均损失相当于GDP 3%的医疗保健支出和生产力损失。

尽管近年来，在发达国家普遍使用的GLP-1类减肥药物有望大幅降低肥胖率，但这些药物价格昂贵，尤其考虑到患者必须长期服用。对于较贫穷的国家而言，为大部分人口提供此类药物将更加困难。

政客们转而推出一系列令人眼花缭乱的政策，其目的并非说服人们改变习惯，而是改变他们周围的“食品环境”。许多新规都与食品标签有关。大约十年前，英国、法国和其他一些国家的卫生官员创建了简单的交通信号灯颜色符号，用于对食品进行排名，从最佳到最差。排名依据是某些令人担忧的成分（例如脂肪、糖和盐）或整体健康，后者基于一个也考虑了健康成分的公式。此后，许多国家都采用了这种易于理解的评分系统，但大多数仍然是自愿性的。

这种情况正在迅速改变。法国议会已提出一项法案，强制推行标签制度。新加坡也将很快强制要求生产商在其评分体系下评分较低的食品上贴上标签。然而，影响最为深远的法规是像哥伦比亚那样的警示标签，类似于许多国家要求在香烟包装上印制的醒目警示语。例如，自2016年以来，智利已强制要求生产商在不健康产品的正面贴上多达四个黑色、类似停车标志的警示语，具体数量取决于超过监管阈值的成分种类。加拿大今年早些时候也通过了类似的规定。

此类规定确实会产生影响，既能阻止消费者购买，又能促使生产商吸取教训，修改配方以避免被贴上“不健康”的标签。最近一项针对墨西哥2020年生效的标签法的分析得出结论：该法使售出的食品卡路里减少了15%，添加糖减少了25%，饱和脂肪减少了12%，而整体销量却保持稳定。卡路里减少的约90%是由于产品配方调整，而非消费者改变了购买的产品种类。

对不健康食品营销的限制也在不断增加。大约十几个国家禁止在儿童可能观看的电视时段播放垃圾食品广告，或禁止广告和包装使用卡通人物等方式吸引儿童。今年1月，英国更进一步，禁止在网络和社交媒体上投放不健康食品广告，此前葡萄牙已于2019年采取了类似措施。地方政府在这方面可能尤为积极。2022年，纽约市禁止在所有市政场所投放垃圾食品广告，澳大利亚和英国的多个地区也采取了类似措施。阿姆斯特丹和伦敦则禁止在公共交通工具上投放此类广告。

此外，对不健康食品的销售地点也有限制。英国的规划法于2024年进行了修订，允许地方政府禁止在中学步行范围内开设新的快餐店——尽管这类店铺已经很多，新规可能收效甚微。马哈拉施特拉邦的法律更为严格，但执行情况参差不齐。

垃圾食品相关法规的诸多弊端之一在于其执行难度。这些法规会给企业带来沉重负担，而企业也常常会想方设法规避这些规定。例如，自2022年起，英国禁止超市在收银台附近、商店入口和货架末端摆放不健康的包装食品，以遏制冲动消费。禁令实施后的第二年，受影响食品在总销售额中的占比下降了7%。然而，由于新鲜烘焙食品不受禁令限制，含糖量高、油腻的糕点很快就占据了商店入口附近的位置。

此类经验促使英国当局考虑采用另一种方法。他们不再制定繁琐的规定来限制商品的销售地点和销售对象，而是考虑根据英国目前用于限制垃圾食品广告的营养评分体系，为连锁超市的总销售额设定健康目标。这实际上就是设定菠菜与甜食的最低比例。但连锁超市可以自由决定是加大菠菜的推广力度，还是减少甜食的推广，或者说服垃圾食品生产商在甜食中添加更多菠菜。

超市对消费者有着巨大的影响力。英国大型连锁超市Sainsbury's在推出赠送迪士尼主题收藏卡的活动后，水果销量翻了四倍。伦敦智库Nesta的Hugo Harper表示，超市可能会敦促供应商改进产品，使其更健康。例如，冷冻披萨可能会增加一些蔬菜，酱汁中的盐分也会减少一些。Nesta估计，如果英国消费者购物篮中四分之一的商品做出一些细微的改变，就能使普通消费者的膳食热量持续减少8.5%。而这种热量减少反过来又能使肥胖率降低一半。

零售商自然不愿承担引导人们健康饮食的责任，即便政府允许他们在推广方式上有一定的自主权。一个更简单的办法是通过征税来抑制垃圾食品的消费。超过100个国家对含糖饮料征收特别税，并取得了显著成效。墨西哥在2014年开始征收此类税款后，第二年受影响产品的销量下降了约6%。许多生产商也调整了配方，降低了饮料的含糖量。墨西哥政府对这项税收非常满意，今年早些时候将其从每升1.64比索（0.09美元）提高到了3.08比索。

在通货膨胀高企、民众普遍对不断上涨的生活成本感到不满的当下，任何关于增税的讨论都显得格外尴尬。然而，公众舆论似乎正在逐渐接受更强有力的监管。去年的一项民意调查显示，51%的美国人表示支持限制超市销售垃圾食品，44%的人赞成提高垃圾食品的税收。近70%的英国人表示，如果将英国对含糖饮料征税的收益用于推广健康饮食，他们将支持将这项税收扩展到其他不健康食品。

此外，许多政府对食品征收的税额既高又不一致。在一些国家，可以通过调整不同产品的税率来惩罚垃圾食品，而无需提高整体税收。去年发表在《自然》杂志上的一项研究发现，十个欧洲国家对水果和蔬菜征收的增值税税率高于肉类和乳制品。研究人员认为，扭转这种局面，几乎不会增加消费者的成本，就能带来巨大的健康益处。丹麦、德国和荷兰正在讨论类似的增值税改革方案。

垃圾食品之所以受欢迎，原因有很多。它很方便。按卡路里计算，它通常比健康食品更便宜。糖、盐和脂肪的诱惑力难以抵挡。食品公司和超市从垃圾食品中赚取的利润比健康食品更多，因为他们不仅销量更高，而且利润也更高。然而，面对这些令人望而生畏的优势，各国政府已经找到了一系列有效的应对措施。■