以功能矩阵提升“六张网”投资精准度

（来源：中国改革报）

转自：中国改革报

这个矩阵可以有两个核心维度：纵轴是增长拉动效应，衡量该领域投资对GDP、产业升级、技术创新的带动能力；横轴是就业增收效应，衡量该领域投资对就业岗位创造、普通劳动者收入提升的贡献。

□ 张守营

“十五五”开局之年，中央明确部署加强水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网“六张网”建设。今年仅“六张网”及相关重点领域投资规模就将超过7万亿元。如此体量的投资，投向哪里、怎么投、如何衡量效果，直接关系扩大有效投资的成色，也关系现代化基础设施体系的战略底座是否牢靠。

当前，关于“六张网”的分类，一种“三新三旧”的说法不时出现——水网、城市地下管网、物流网归为传统基建，新型电网、算力网、新一代通信网归为新基建。这套分类可能便于传播，但若直接用作资源配置依据，就可能遮蔽每张网真实的功能差异，带来决策粗放化。

新旧标签遮蔽了什么

将物流网简单划入“旧网”，就值得讨论。我国物流从业人员超过5500万人，占全国从业人员6.5%以上。现代物流网的核心早已不是传统仓储和公路货运，而是智慧物流、多式联运、冷链物流和无人配送。智慧仓储需要算力支撑，无人配送依赖通信网络，冷链物流离不开稳定供电。这样一个与现代产业体系深度耦合的领域，若简单贴上“旧”的标签，既不符合事实，也容易误导资源配置。

新型电网被这种分类法划入“新基建”，但“十五五”时期超过5万亿元的投资中，大量内容是城乡配电网改造、农网巩固提升和老旧线路更新，本质上是传统基础设施的更新升级。只看“新”的标签，可能忽视其中“补旧账”的紧迫性；只看“旧”的表象，又可能低估数智化改造的增量价值。每一张网都同时承载着“升级存量”和“布局增量”的双重任务，用二分标签来框定，难以反映真实的功能图景。

分类本身不是问题，问题在于分类一旦变成标签，就可能扭曲预期、误导决策。

看得更细，才能看得更准。同一张网内部，不同项目的功能属性天差地别。水网中的防洪排涝是纯公益项目，但城乡供水、污水处理有明确的市场化空间；算力网中的超算中心可以市场化运作，但偏远地区的数据节点仍需财政补位。贴标签式的粗放分类，无法指导这种精细层面的施策。已有研究提出，水网“增长、增收双优”，通信网和算力网增长效应突出，电网和管网吸纳就业作用强。这种按功能而非按“新旧”标签来评估的思路，才是更科学的决策基础。

构建功能矩阵

与其在“新”与“旧”之间作非此即彼的选择，不如从功能维度出发，构建一个“功能矩阵”。

这个矩阵可以有两个核心维度：纵轴是增长拉动效应，衡量该领域投资对GDP、产业升级、技术创新的带动能力；横轴是就业增收效应，衡量该领域投资对就业岗位创造、普通劳动者收入提升的贡献。在此基础上，将安全韧性和绿色低碳作为底线约束——任何一张网的投资，如果不能在这两方面达标，就不具备优先配置资源的资格。

把“六张网”分别放入这个坐标系，每一张网都会呈现出独特的功能画像。水网落在“增长+增收双优”象限，2025年我国完成水利建设投资1.28万亿元，吸纳就业315万人，既有力拉动了投资增长，又创造了大量就业岗位。算力网落在“强增长”象限，算力规模每提升1%，可带动GDP上行0.426‰，增长乘数效应显著，但对普通就业的直接带动相对有限。新型电网和城市地下管网落在“强就业”象限，可直接创造大量就业岗位。物流网则呈现“就业基数大、增长带动中等、数字化增量突出”的复合特征，不宜简单归入任何一个象限。

从矩阵到分类施策

功能矩阵的价值，最终要落到分类施策上。

对于“增长+增收双优”的水网，应优先配置资源，同时发挥其稳增长和促就业的双重功能。对于增长效应突出的算力网和新一代通信网，要重点解决技术攻关、产业化落地和算力资源利用效率问题，避免重复建设和“重建设轻运营”。对于就业拉动强的新型电网和城市地下管网，需关注如何把就业机会转化为可持续的收入增长，把短期用工转化为技能积累和职业发展。物流网则应聚焦智能化升级和冷链短板补齐，在保持就业基本盘的同时，提升增长带动能力。

同一张网内部，还要按照项目属性进一步细分。纯公益型以财政投入为主，如防洪排涝设施；准公益型探索“政府引导+社会资本”组合，如综合管廊、轨道交通，适用地方政府专项债和特许经营等方式；经营型以企业投资为主体，如高端物流设施、市场化算力服务。这种“先按功能矩阵定位、再按项目属性分类”的分层施策，远比“三新三旧”的一刀切更精准、更有效。

机制保障不可缺位

功能矩阵要真正发挥作用，还需配套机制支撑。一是建立“六张网”投资的统计监测体系，将增长拉动、就业带动、安全韧性等指标纳入项目评估框架，而不是只看投资规模。二是推进部门协同和动态评估，“六张网”分属不同主管部门，功能画像也会随着技术进步和区域发展阶段变化而调整，需要建立跨部门定期评估和动态调整机制。三是鼓励地方试点先行，选择条件成熟地区开展功能矩阵导向的投资决策试点，积累经验后再逐步推广。

“三新三旧”的说法可能便于传播。但政策的复杂性恰恰在于，真实世界从来不是非黑即白的。物流网兼有新旧的基因，新型电网承载着存量的包袱，每一张网都是“升级存量”与“布局增量”的混合体。

真正的政策功力，在于穿透标签看到本质——知道每一张网真正强在哪里、弱在哪里，知道同样的钱投到不同领域会产生怎样不同的效果。矩阵越精细，施策才越精准。以功能矩阵重新审视“六张网”，不仅是一次分析框架的升级，更是投资决策从粗放走向精准的必然选择。