中央层面房地产增量政策可用空间评估

来源：市场资讯

（来源：克而瑞地产研究）

【核心观点】

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止跌回稳目标尚未达成，这是增量政策仍然存在的前提。2026年1—8月商品房销售面积4.99亿平方米，同比下降12.1%；销售金额4.75万亿元，同比下降13.0%；8月末待售7.53亿平方米，北京、广州等城市商品房去化周期普遍超出18个月合理区间上限。

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中央层面的工具箱仍在扩容，这是本轮盘点的基本背景。3月土地出让增存挂钩、7月住房公积金条例修订、8月五部门同日出台8份文件并推出三项基础性制度、9月购房贴息。供地、信贷、制度、财政四个方向七个月内接续落地。

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增量空间并未耗尽，但性质已经切换。总量型、货币型、行政型三类传统工具的余量明显收窄；结构性、财政型、制度型三类才刚开局，财政工具以929贴息首次进场，制度工具以828三项制度为代表铺开。各方向的余量极不均衡，且各有各的时间刻度。政策余量比较大的两块是收储与贴息，政策紧迫性较强的是房企融资展期和换购退税续期。

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余量最大的方向，恰是约束最硬的方向，可兑现规模因此不由余量大小决定，而由约束硬度决定。存量房贷协商调整量级居首却受净息差约束，中央收储资金机制同样量级大而受收益自求平衡约束；成本低、不占银行资本的方向推进阻力最小。

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政策增量空间不仅存在于工具箱内部，更存在于与宏观政策的协同接口上——住房租赁与存量房贷协商调整是修复居民资产负债表的两个新接口，效力取决于就业与收入预期的修复。

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政策降得了购房的“财务门槛”，降不了“心理门槛”。居民看涨房价比例持续低位，房贷余额连续13个季度负增长，约束更多落在收入与房价预期一侧。

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政策空间不等于市场修复空间。贴息、个税、公积金偏交易刺激；存量房贷调整偏资产负债表修复；收储偏库存去化；展期、预售监管偏风险缓释；REITs税制、城市更新立法、住房租赁偏制度供给。按“稳市场”统一比较会高估短期效果。真正能形成净新增购房需求的工具有限，市场修复更取决于收入、就业与房价预期。

01

DEMAND

需求端

四条通道已接通，加码空间取决于成本分担与净息差

需求端是本轮加码最密集的一侧。财政贴息、个税扣除、公积金、存量房贷协商调整四条通道已全部接通，扩围余量基本写在现行文件里，能走多远主要取决于成本由谁承担。

购房贴息

9月29日财金〔2026〕95号的核心安排是：限定首套住房、套型面积120平方米及以下且总价150万元及以下，贴息1个百分点，暂定1年，中央与地方按9:1分担，明确不包括存量贷款置换。政策采取“免申即享”，六大行已于2026年9月30日公告，符合条件的贷款在每月收息时自动扣减。这是中央财政资金第一次以“贴息”形式直接进入居民购房环节。

四类接口都可在现行框架内调整：门槛上，双门槛瞄准库存压力最重、财政能力最弱的三四线城市，放宽上限或扩展至改善性需求与“卖一买一”置换都不改变政策框架；力度上，1个百分点是可调参数；期限上，“暂定1年”本质是观察窗口而非终止条款；对象上，排除存量贷款意味着存量是预留选项而非否定选项。这是需求端较容易加码的一项。

成本是最主要的硬约束。广发证券测算符合条件的交易金额约3.9万亿元，年贴息成本约214亿元；国联民生证券估算年度区间为100亿至300亿元。两项口径不同，共同指向年成本200亿元量级，处于可承受区间。但如果覆盖基数从年新增交易转为存量余额，成本将从百亿元级升至千亿元级，因此存量方向有两条路径：财政贴息扩至存量（受赤字约束）与存量房贷利率协商调整（银行让利，不占赤字额度）。除成本约束外，政策余量还取决于政策目标、符合条件的实际贷款规模、财政预算安排、中央地方分担机制以及刺激需求的实际效率等。

如果后续市场持续调整，购房贴息“暂定1年”到期后延期或转入常态化工具箱，属扩围型的远期形态；2026年政府工作报告设立的1000亿元财政金融协同促内需专项资金，为常态化提供了现成归口。

个税

需求端的税收工具不止贴息。个人所得税环节已有两条现行通道，均属扩围型。

住房贷款利息扣除等的是提标。国发〔2018〕41号第十四条规定首套住房贷款利息按每月1000元定额扣除、最长240个月、只能享受一次，标准自2018年未变。提高扣除标准、将范围从首套扩至二套，都不需要新设税目。

换购住房个人所得税退税等的是续期，这是第二个已设到期日的缺口。财政部、税务总局、住房城乡建设部2026年第3号公告将执行期明确为2026年1月1日至2027年12月31日。到期后续期在技术层面具备条件，是否续、何时续取决于税收政策的整体取向。

公积金

《住房公积金管理条例（修订）》（国务院令第844号）于2026年7月31日通过、9月20日施行，其中，提取情形由6种拓展至9种，新增装修自住住房、支付物业费，并设置“国务院批准的其他住房消费情形”作为兜底条款；灵活就业人员可自愿缴存（我国灵活就业人员规模已超2亿），36个试点城市已有超200万人参加；提取审批压至3日、贷款审批压至10日。

兜底条款是最值得关注的开放接口——租房、适老化改造、房屋安全体检等新增用途只需国务院层面一次批准即可纳入。缴存扩面转化率仍低，缴存补贴与权益对等是可扩展工具；与房屋三项制度的衔接已在地方出现，长沙从廉租房建设补充资金中按2%计提购买房屋体检和保险服务。公积金正从“购房金融工具”演变为“居住消费的准财政账户”。

卡点在资金池的地区分布。公积金属地化管理，楼市冷的城市资金沉淀多而需求弱，需求强的城市反而资金紧张；全国统筹机制缺位，同样的扩围动作在不同城市效果差异极大。

存量房贷

在盘点的扩围型工具中，其影响量级居首。2026年8月28日，央行、金融监管总局印发《关于改革完善房地产信贷管理推动加快构建房地产发展新模式的意见》，明确建立存量房贷利率协商调整机制：偏离幅度阈值由央行、金融监管总局动态调整，借款人可主动申请，银行应在合理期限内响应，置换贷款按新发放贷款管理但不得突破首付比例与利率下限。

当前多数存量房贷利率仍在3.5%以上，而2026年二季度新发放商业性个人住房贷款加权平均利率约3.06%，偏离幅度已超过2023年启动下调时的水平。若按2023年先例估算，每年减少借款人利息支出可达1600亿至1700亿元——这是盘点的工具中唯一能对居民现金流量表产生千亿元级影响的一项。

净息差主要影响推进节奏而非改变方向。2026年二季度商业银行净息差为1.41%，处于历史低位；5年期以上LPR为3.5%已连续16个月未变，银行让利空间有限。可行方式是“分档、分步、定向”——先覆盖利率最高的存量部分、先针对压力最大的群体。若偏离阈值动态调整机制运行平稳，下一步可能从“协商调整”走向“自动调整”，即偏离达到阈值时系统自动触发利率变更。

02

SUPPLY

存量与供给端

收储落差最大，供地规则时间最长

存量消化与增量管控是同一问题的两端。收储讲的是已经建出来的房子怎么办，供地规则讲的是今后还建多少。两端都不缺政策授权，缺的是把授权变成规模的条件。

收储

同样是专项债收储，两端的进度相差约35倍。据第三方市场研究机构统计，截至2026年9月底，用于收购存量商品房的专项债累计仅超135亿元，超2.3万套、超190万平方米，2026年以来发行76亿元；用于收回收购存量闲置土地的已发行约4787亿元，公示超6000宗、用地超3.1亿平方米，总金额超8100亿元，发行进度约58%。

图1　专项债收储规模差异

数据来源：克而瑞研究中心整理。

这不能归因为额度不足。专项债“自审自发”试点已扩至十四个省市，保障性住房再贷款与PSL利率年内均有下调，政策实施规模差异显著，反映两类资产在定价和收益实现机制上的不同。具体来看：

一是定价博弈。多地以“同地段保障性住房重置价格”（划拨土地成本＋建安成本＋不超过5%利润）为参考上限，与房企市场预期存在系统性价差；扬州“政府指导价＋市场竞价”、广州重点收购市场价下浮20%左右的房源是可复制的探索。

二是收益自求平衡。专项债要求项目收益覆盖本息，土地收储能放量是因为收储后再出让有明确现金流，商品房收储放不出来是因为租金回报无法覆盖成本——这是两端分化的根本原因。扩围路径包括扩大保障性住房再贷款使用范围、允许省级统筹调配专项债额度向收储倾斜、通过保租房REITs打通退出（北京市已于2026年4月落地试点）。

三是与保交楼衔接。现房销售制仅适用于新出让土地项目，存量在建项目的保交楼需求仍在——白名单项目贷款已超7万亿元（金融监管总局），但专项债收储能否覆盖“已售未交付”项目尚未形成制度性安排。

收储的落差最大且已有明确政策授权，量级能否跃升取决于定价机制能否松动、项目收益能否覆盖本息。

供地规则与商改住

2026年3月，自然资源部会同国家林草局印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》，把供地规则的口径推到近年最紧的一档：实行“盘活一亩才能新增一亩”的增存挂钩，新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发。同期，自然资发〔2025〕226号为土地用途依法转换提供了上位依据，此后深圳等地出台既有非居住房屋转换办法，商改住从个案走向“一城一办法”。

这是盘点工具中唯一的规则型余量——不需要新增财政资金，也不占用银行资本，靠改写规则即可改变供给结构，成本主要落在地方财政一侧：土地出让收入仍是地方可支配财力的重要来源，控增量意味着短期出让收入进一步承压。

两个可调尺度都在中央层面。其一，“原则上不用于”是留了口子的表述，例外清单如何界定、由谁核定，是中央可直接调节的尺度；其二，商改住目前以地方办法为主，从“一城一办法”上升为全国性规则属范围扩面，涉及地价补缴标准、规划调整程序、税费处理三项统一。共同点是紧迫性不高而确定性较高——不占额度、不占资本，改写的是三到五年的供给曲线而非当期成交量。

城市更新

“十五五”任务已经落定：改造城镇老旧小区11.5万个、5000个社区实施完整社区建设、更新加装电梯57.5万台、建设改造地下管网约77万公里，以及1500个老旧街区厂区与300片历史文化街区改造提升。任务端已明确，悬念在资金。

2026年中央预算内投资安排970亿元支持老旧小区与危旧房改造，超长期特别国债投放1600亿元支持地下管网，连同其他事项全年中央层面投入约3300亿元。对照五年任务量，中央财政是“引导”而非“兜底”，缺口需由地方专项债、政策性金融与社会资本填补。

金融工具端已开了口子：《城市更新项目贷款管理办法（试行）》首次设立城市更新专属贷款品种。范围端，城中村改造已在35个城市试点，扩围方向为改造范围扩展、安置方式向货币化与房票安置倾斜，后者可直接对接存量商品房去化。

短板是资金到位率：超70%的城市更新项目依赖政策性资金（行业调研），地方配套能力受债务率约束。这一条短期确定性弱于收储，但它是少数同时具备“任务已定、工具已设、资金渠道已开”三项条件的方向。

03

FUNDING

资金端

四条通道齐备，缺的是能算得过账的项目

额度端已经在松，项目端才是真约束

2026年4月财政部将专项债“自审自发”试点扩大至十四个省市，年初央行将保障性住房再贷款利率降至1.25%，2026年9月29日PSL利率下调25个基点至1.5%、年内累计50个基点。历史先例证明这条通道量级足够大：PSL于2014年创设，2014—2019年累计净新增超3.5万亿元，是上一轮棚改货币化安置的主要资金来源；2023年12月净新增3500亿元定向支持“三大工程”。

但专项债要求项目收益覆盖本息，这条硬性要求把“给额度”和“形成实物工作量”隔开了。化解着力点应从“给额度”转向“改机制”：扩大专项债用作项目资本金的范围、允许跨项目统筹收益、通过贴息与担保降低项目对自身现金流的要求、用REITs与资产证券化打通退出。

PSL的下一步是投向扩面。工具本身已存在，将投向从棚改、“三大工程”扩至收储与城市更新属扩围而非创设；年内利率下调50个基点已为定向投放预留价格空间，触发条件为资金缺口信号明确且赤字约束上升，卡点是需有明确项目池与偿还安排。

政策性金融工具

这一通道必须单独识别，因为它解决的是专项债与再贷款都解决不了的问题——项目资本金。2026年安排的新型政策性金融工具规模为8000亿元，由政策性金融机构通过股权投资、股东贷款等方式投放，资金全部用作项目资本金，重点投向“六张网”、交通物流、城市更新、新型工业化等领域。先例已验证其撬动效果：2025年5000亿元工具支持2300多个项目，撬动项目总投资约7万亿元。

对房地产的意义有两点。其一，城市更新明确在投向清单内，补上了“资金到位率”缺口的一个来源——专项债受收益自求平衡约束、地方配套受债务率约束，资本金工具恰好落在两者都不覆盖的位置。其二，工具已创设并连续两年安排，可调的是额度与投向清单，属扩围型。卡点在项目储备质量而非资金：资本金工具同样要求项目现金流可覆盖，只是卡在链条更前端。

不动产私募基金

828新政中证监会《关于资本市场支持构建房地产发展新模式的意见》明确提出“持续推进不动产私募投资基金试点工作”。它与REITs互补：REITs解决存量资产的退出（需要税制破题），不动产私募基金解决增量项目的资本金注入（工具已创设，可调的是试点范围、管理人资质门槛和投向清单）。

扩围方向清晰——扩大试点范围、放宽投向清单将城市更新与保租房纳入、允许与REITs衔接退出。卡点有三：税收中性、合格投资者范围、退出通道依赖REITs或并购市场。其中，退出端若迟迟不通，资本金端的资金进入意愿会持续受限。

04

INSTITUTION

制度与房企端

框架已成，执行尺度与到期时点决定节奏

828新政重构了商品房销售的制度底座，留下一批可调参数。这一端的共同特征是框架已成、差的是执行尺度与一次明确，其中两项挂着明确的到期日。

预售资金监管

828新政《关于完善商品住房销售制度的通知》（建房规〔2026〕3号）对预售资金监管做了实质性重构：预售门槛从“±0以上”提高到主体结构封顶；监管资金从“重点监管”扩展为“全程监管”，首付款与按揭全部进入监管账户直至竣工验收；监管额度按工程造价的一定比例核定，可根据企业信用等级和项目风险状况动态调整；允许以银行保函替代部分监管资金，但保函额度不得超过监管总额的30%。

两个参数都在可调区间。监管额度目前按工程造价的一定比例统一核定，可按企业信用等级、项目风险等级、区域市场状况分档设定；保函替代比例30%的上限同样是参数，可逐步提高，但需配套银行风险定价能力。差异化监管有助于提高项目资金使用效率，实际释放规模取决于监管额度、工程进度及账户余额等因素。

落地障碍在执行端：各地对“主体结构封顶”的认定标准、拨付节点、保函接受度不一，银行风险定价能力不足，中小银行尤为明显。扩围方向是以差异化监管替代一刀切。

房屋体检等三项制度

房屋体检、房屋安全管理资金（房屋养老金）、房屋保险三项制度的推进链条清晰：2023年3月住房城乡建设部等15部门联合发文要求各地开展试点；2026年初发布《关于加强房龄25年以上住宅管理的指导意见》，明确房龄25年以上住宅小区须每5年体检一次。目前全国已有上海、北京、宁波等20多个城市纳入试点。

地方样本已经跑通。长沙将“为6万栋老旧房屋安全体检”列入2026年十大重点民生实事，实际覆盖6.3万栋；建立“公共账户＋个人账户”双账户机制——公共账户从住房公积金廉租房建设补充资金中按2%计提，用于购买房屋体检及倒塌损失、人身伤亡、临时安置、应急加固维修四类基础险种。

下一步是全国性文件推广。“建立房屋全生命周期管理制度”已写入“十五五”规划建议，住房城乡建设部部长倪虹2026年1月明确“建立房屋体检、房屋安全管理资金、房屋保险等制度”，框架已基本成型。但仍有三项未统一：公共账户的计提比例、基数与跨地区调剂规则，个人账户（维修资金）的使用范围与续筹机制，体检发现隐患后的整改责任与资金归属。

住房租赁

《住房租赁条例》（国务院令第812号）已于2025年9月15日施行，是住房租赁领域首部国家级行政法规。核心安排包括：租赁资金监管账户制度（租金、押金应存入监管账户）；租金监测与指导机制，城市政府可发布租金参考价；对租赁企业分级分类管理；经纪机构不得赚取租金差价。

制度框架已到位，配套细则仍以地方为主：租赁资金监管账户的开设、使用、拨付节点全国尚无统一规则，租金参考价的发布频率、覆盖范围、约束力待细化。扩围方向包括将租赁住房纳入专项债支持范围、扩大保障性住房再贷款使用、推动“租购同权”实质落地，以及通过保租房REITs扩募形成“收储—改造—运营—退出”闭环。

制约在回报率。机构化租赁渗透率仍低，多数城市租金回报率不足2%，低于融资成本，这是比制度缺失更硬的约束。租赁制度与购房贴息、公积金共同构成居住消费三根支柱，政策目标从“鼓励买房”转向“支持居住”，但这一转向能否成立取决于租金回报率能否修复。

房企融资展期

本项是到期日最近、也最紧迫的一个。929贴息的“暂定1年”属观察期设置而非截止日期，单列为观察窗口。开发贷款、信托贷款等存量融资合理展期政策的适用期限，已由中国人民银行、金融监管总局2024年9月24日通知延长至2026年12月31日；828新政同步配套，个人住房贷款最长期限由30年延长至40年，开发贷期限拉长至覆盖开工到竣工备案，预售项目开发贷最长5年、现房销售项目7年。

时间缺口本身即构成扩围接口。距到期不足三个月，若年底前不发布新一轮展期安排，2027年初可能面临存量开发贷与信托贷款到期压力集中释放。参照白名单贷款“期限最长可接续至5年”的已有设计，续接在技术上具备条件，但是否以发文形式明确、于何时明确，尚待观察。

卡点不是能力问题，是时点问题——不续作则风险自动释放。四季度国务院常务会议与中央经济工作会议是两个可能的明确时点。

行政工具退出

截至目前，全国尚未全面取消限购的只剩北京、上海、深圳核心区域和海南部分地区。行政工具的边际效力递减，中央层面可做的更多是“确认”而非“加码”，参数调整权已主要下沉到城市一级。

05

NEW FRONTIERS

三个从无到有的方向

前四部分按政策作用的板块展开，本部分换用另一个维度：按“是否存在现行政策框架”分类，二者是交叉关系而非并列关系，判断依据为三条线索：官方表态、试点经验、历史先例。

REITs配套税制

828新政中证监会明确支持依托租赁住房、城市更新等项目发行REITs或作为扩募资产，通道已经打开；但《财政部 税务总局关于继续实施企业改制重组有关土地增值税政策的公告》（2023年第51号）第五条明确，改制重组暂不征收土地增值税的政策“不适用于房地产转移任意一方为房地产开发企业的情形”，直接卡住房企将存量资产装入REITs的通道。

这是三项中唯一纯规则型缺口——不需要新增资金，只需要打开一条被现行规则堵住的通道。触发条件为税务总局出台专门规则或统一认定口径（涉税政策沿革：财政部、税务总局2022年第3号、2023年第51号、2026年第13号公告）。其溢出效应不止于REITs本身：退出端打通，不动产私募基金的资金才敢进。

中央层面收储资金机制

中央经济工作会议已提出“鼓励收购存量商品房”，但资金安排目前主要落在地方专项债上，中央层面尚无对应工具。这是三项中影响量级最大的一项，与收储落差直接对应，中央是否出手，将在很大程度上决定这一方向能否形成量级。

更可能的形态是贴息、担保或风险补偿，而非本金投入：中央财政直接出资难度大，而收益自求平衡的约束并不因出资方换成中央而解除。

城市更新立法

住建部2026年10月明确“国家层面目前正在研究制定城市更新相关法规，地方已有超20个城市出台了地方城市更新条例”。地方先行的格局已经形成，缺的是一部全国性法规。

立法解决的是四项制度性堵点：产权登记、规划调整、利益分配、历史遗留问题。这些堵点难以靠政策性资金绕过，也是城市更新“任务已定、资金待配”在制度层面的根因。触发条件为全国性法规草案公开征求意见，或国务院《城市更新条例》出台。

表1　三个从无到有的方向：可能性与触发条件

数据来源：克而瑞研究中心整理。

06

EFFECTIVENESS

政策空间不等于市场修复空间

增量政策的边际效力评估

政策空间是政府能力概念，市场修复空间是传导效果概念。两者之间至少隔着四道漏损：目标错配、净新增不足、传导时滞、预期约束。若把全部工具放在“稳市场”一个目标下比较，容易高估部分政策的短期效果。

表2 增量政策目标分类与市场修复效力评估

数据来源：克而瑞研究中心整理。

07

BOUNDARIES

四条边界与优先级判断

四条边界

财政约束：总量有余量，成本分担结构是关键。根据当前房地产市场销售规模测算，929贴息年成本在200亿元量级，尚在可承受区间；但若向存量延伸或收储全面放量，成本将跃升至数千亿元级。核心不在总量而在分担结构——中央与地方9:1的分担模式能否复制到其他工具取决于地方财力，这个比例本身反映出地方配套能力不足。2026年赤字率与上年持平、新增专项债与超长期特别国债规模上升，意味着增量财政资源更多通过债务而非赤字投放，工具形态将偏向专项债、政策性金融与贴息担保。

地方债务约束：缺的不是额度，是能算得过账的项目。收储、城市更新、保障房均以专项债为主要资金来源，卡点主要在项目收益覆盖本息这一硬性要求。

银行约束：1.41%的净息差（2026年二季度，数据与影响测算见“存量房贷”一节）明显压缩了存量房贷协商调整这一“影响量级居首”工具的可行性；融资逻辑从主体信用切换为项目信用后，银行的项目评估与风险定价能力面临新要求，构成一条隐性约束。

预期约束：政策可以降低购房成本，但无法单独改变居民对收入、就业和房价的长期预期。这是四条中最难被政策直接作用的一条。据中国人民银行储户调查（2025年四季度），看涨房价的比例仅8.5%；截至2026年6月末，个人住房贷款余额已连续13个季度负增长——约束更多来自收入与房价预期，而非利率与首付。

优先级

两类政策空间合并排序，需同时考虑时间紧迫性、落地确定性与市场修复效力。时间紧迫性看是否已设定到期日，落地确定性看资金与规则是否已有安排，市场修复效力看能否形成净新增需求或防止风险释放。

图2　增量政策优先级排序

数据来源：克而瑞研究中心整理。

分阶段判断：

短期（2026Q4—2027H1）优先处理展期续接、收储放量、贴息延期三项。其中，展期续接是防风险，收储放量是去库存，贴息延期是降成本，三者市场修复路径不同，不宜用同一“稳市场”口径评价。

中期（2027—2028）依次为存量房贷协商调整、房屋体检等三项制度全国推开、住房租赁配套、城市更新资金到位、供地规则与商改住全国性规则、REITs配套税制改革、城市更新立法。按市场修复效力，应先存量房贷和城市更新资金，后制度型工具。

更准确地说，中央政策空间仍有结构性余量，但市场修复空间并不由余量大小决定。短期政策应优先选择传导链条短、净新增需求明确、不占银行资本、不形成大规模财政敞口的工具；中长期则需通过收入、就业、资产负债表修复和制度供给，打开预期约束。政策空间的最大增量，可能不在房地产工具箱内部，而在就业、收入、财政金融协同等宏观接口。