王杰等：《金融法草案》系列解读（1/10）——立法背景

目录

引言

一、立法背景与起草进程

（一）顶层政策溯源

（二）现实立法动因

（三）起草与审议时间线

二、第一章总则：确立金融法治根本遵循与监管总基调

（一）立法宗旨与核心原则

（二）全领域覆盖：明确金融活动、金融机构、金融业务法定边界

（三）全维度监管：构建全覆盖、严准入的监管总原则

（四）金融安全底线：确立“四早”风险防控核心机制

（五）金融本源定位：坚守服务实体经济高质量发展

三、第十一章附则：厘清适用边界与主体定义，实现监管无死角

（一）核心主体法定释义，明确全口径监管对象

（二）域外管辖效力，筑牢国家金融安全防线

（三）分类适用规则，兼顾统一规制与特殊安排

（四）法律体系衔接，确立基本法统领地位

引言

2026年3月20日，司法部、中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局五部门联合发布《中华人民共和国金融法（草案）》（以下简称“《金融法草案》”或“草案”），面向全社会公开征求意见；2026年6月23日，草案经国务院审定后提请十四届全国人大常委会第二十三次会议首次审议，标志着我国金融领域首部基础性、统领性金融法律正式进入法定立法审议程序。

本次提请审议的草案全文共11章95条。依据《中华人民共和国立法法》规定的三审立法程序，草案距离表决通过、公布施行仍存在立法周期，但本法立法宗旨、监管逻辑、适用边界与制度框架已基本成型，对金融业合规体系建设、金融市场长远发展具备重要前瞻指引作用。

本文为《金融法草案》十篇系列解读的第一篇，聚焦立法背景、第一章总则与第十一章附则的顶层规则展开系统梳理；后续第二篇至第十篇将分别对应草案第二章至第十章，逐章开展专项深度解读，各章依次为：第二章 中央银行、第三章 金融机构、第四章 金融产品和服务、第五章 金融市场、第六章 金融基础设施、第七章 金融监管、第八章 金融风险处置、第九章 金融发展与金融安全、第十章 法律责任。

一、立法背景与起草进程

（一）顶层政策溯源

制定《金融法》是落实党中央重大决策部署的核心立法任务。党的二十届三中全会明确部署制定金融基础性法律；2023年中央金融工作会议提出全面加强金融监管、防范化解金融风险、推动金融高质量发展、坚定不移走中国特色金融发展之路、加快建设金融强国总体要求，为本次立法提供根本政策遵循。

党的十八大以来，我国金融领域理论创新、制度创新、实践创新持续深化，金融改革发展取得重大成果，亟需通过一部基础性法律将成熟的改革成果、监管经验与治理逻辑转化为法律规范，夯实金融法治的底层根基。

（二）现实立法动因

长期以来，我国金融法律体系以分业单行法规为主体，整体呈现碎片化格局，缺少统一的基础性法律统筹引领，存在跨业态监管协同不足、监管规则衔接不畅、非法金融活动监管存在盲区、金融风险处置机制不统一、金融服务实体经济制度供给不足等突出制度短板。制定《金融法》旨在补齐上述制度短板，构建统一协调的现代化金融法治体系，统筹金融发展与金融安全两大核心主线。

（三）起草与审议时间线

1. 起草阶段：由司法部牵头，联合中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局五部门联合开展草案起草工作，经多轮实地调研、专家论证、行业座谈研讨，反复打磨形成征求意见稿。

2. 公开征求意见阶段：2026年3月20日，五部门联合发布草案全文，面向全社会公开征求意见，征求意见周期至2026年4月19日。

3. 首次审议阶段：2026年6月23日，草案经国务院审定后，提请十四届全国人大常委会第二十三次会议第一次审议，正式进入人大立法审议程序。

二、第一章总则：确立金融法治根本遵循与监管总基调

总则是整部法律的总纲，明确了立法目的、适用范围、根本原则与监管总基调，奠定了整部法律的价值导向与制度底层逻辑。

（一）立法宗旨与核心原则

草案第一条开宗明义，明确五大立法目标：提升金融服务实体经济质效，全面强化金融监管，防范化解各类金融风险，推动金融业高质量发展，加快建设金融强国。

总则同步明确金融工作六大根本原则：坚持党中央对金融工作的集中统一领导，构建高效权威的金融治理领导体制；坚持以人民为中心，依法保护金融消费者合法权益；坚持走中国特色金融发展之路；坚持稳中求进工作总基调，恪守合法、公平、公正、高效、安全基本准则；坚持总体国家安全观，统筹金融发展与金融安全；坚持金融回归服务实体经济本源，持续深化金融改革、稳步扩大金融双向开放。以上原则贯穿全法，是所有具体制度设计的根本遵循。

（二）全领域覆盖：明确金融活动、金融机构、金融业务法定边界

草案第三条对金融领域三大核心概念作出统一定义，实现金融领域监管范围的全域覆盖，彻底消除监管空白：

1. 金融活动：涵盖自然人、法人及非法人组织从事的与存款、贷款、保险、证券、期货及衍生品、基金、信托、支付结算、征信等直接相关的货币和信用活动。草案明确“国家将金融活动全部纳入监管，依法打击非法金融活动”，明确无论主体是否持牌，凡属于法定金融活动范畴，均统一纳入监管覆盖范围。

2. 金融机构：指经国务院或者国务院金融管理部门批准，在我国境内设立的从事金融业务的机构，全面覆盖银行业、证券基金期货业、保险业、信托业金融机构，金融控股公司，非银行支付机构，以及其他从事金融业务的机构，实现持牌金融主体的全口径纳入。

3. 金融业务：指金融机构通过提供金融产品和服务开展的金融活动，以及经金融管理部门批准由其他机构从事的金融活动。该定义将金融产品、金融服务、持牌机构业务、特许机构业务全部纳入规制范围，实现业务维度的无死角覆盖。

（三）全维度监管：构建全覆盖、严准入的监管总原则

草案第八条集中确立了金融监管的核心准则，是本次立法“强监管、全覆盖”导向的集中体现。

1. 核心监管原则：落实“管合法更要管非法、管行业必须管风险”监管导向，突破以往仅聚焦持牌机构的监管局限，将非法金融活动、行业系统性风险同步纳入监管履职范围；实行分类分级差异化管理，结合业态类型、风险等级匹配对应监管力度，平衡监管效能与市场经营活力。

2. 五大监管方式深度协同：草案明确强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管五大监管手段，构建多维度、立体化的监管体系，实现监管无盲区、无死角：

（1）机构监管：以持牌金融机构为核心监管单元，覆盖设立、变更、经营、退出全生命周期管理，重点规制公司治理、资本充足水平、风险内控体系、董事高管任职资质等关键事项，压实机构主体合规责任，是金融监管体系的基础支撑。

（2）行为监管：将监管视角从机构本身延伸至业务活动全过程，重点规制金融机构在业务开展中的市场行为，包括销售误导、不公平交易、信息披露违规、不正当竞争、侵害金融消费者权益等问题，维护市场交易秩序与参与者合法权益。

（3）功能监管：打破机构业态边界，按照金融业务的本质功能实施统一监管规则，同一类型的金融业务无论由银行、证券、保险还是其他机构开展，均适用统一的监管标准，从根源上消除跨行业、跨市场的监管套利空间，实现监管规则的公平统一。

（4）穿透式监管：突破表面法律形式与多层股权架构，向上穿透识别金融机构的实际控制人、最终受益人，向下穿透核查金融产品的底层资产、资金最终流向，严查股权代持、多层嵌套、隐匿风险、虚假出资等违规行为，让监管直达业务本质与责任主体。

（5）持续监管：摒弃“重准入、轻持续”的传统监管模式，对金融机构和金融业务实施动态化、常态化、全周期跟踪监管，通过非现场监测、现场检查、定期风险评估、数据报送核验等多种手段，实时掌握机构运营与风险变化，实现风险早发现、监管早介入。

3. 严格行政许可准入制度：明确对金融机构和金融业务全面实施行政许可准入模式。金融行业属于特许经营行业，任何机构、个人未经法定许可不得擅自开展金融业务，从制度源头严把金融市场入口关，杜绝无序扩张、无证经营、野蛮生长，筑牢金融市场合规底线。

（四）金融安全底线：确立“四早”风险防控核心机制

草案第九条专门确立金融安全与风险防控的顶层制度，将总体国家安全观全面嵌入金融治理体系，明确金融工作必须统筹发展与安全。

法条明确要求，加强金融风险防控，落实早识别、早预警、早暴露、早处置的“四早”核心风控机制，通过全流程、常态化、前置化风险治理，实现金融风险的主动防控、源头防控、精准防控。同时强调跨部门、跨领域协同高效化解金融风险，形成监管合力、处置合力，从制度层面守住不发生系统性、区域性金融风险的底线，全面维护国家金融安全与金融体系稳定。

本次立法将金融安全上升为顶层法定原则，标志着我国金融监管从“事后处置”彻底转向“事前预防、全程管控”的现代化风控体系。

（五）金融本源定位：坚守服务实体经济高质量发展

草案第十条锚定金融本源使命，明确金融服务实体经济的根本定位。

该条款提出，金融业须持续深化金融体制改革、稳步推进金融双向开放，坚决遏制金融脱实向虚、内部自我循环、资金空转套利等乱象。金融发展不能脱离经济社会发展根基，必须依托实体经济、服务实体经济、赋能实体经济；在支持实体经济转型升级、产业高质量发展、科技创新、民生保障的同时，推动金融业自身实现高质量可持续发展。

该条款确立了未来我国金融改革、金融创新、金融开放的核心评判标准：一切金融活动、金融产品、金融创新，必须以服务实体经济为根本标尺。

三、第十一章附则：厘清适用边界与主体定义，实现监管无死角

附则通过法定释义、适用规则、域外效力等内容，进一步细化了总则的监管覆盖范围，明确了各类主体的适用规则，确保监管边界清晰、无遗漏。

（一）核心主体法定释义，明确全口径监管对象

草案第九十一条对九类核心主体作出明确定义，实现监管对象的全覆盖：

1. 金融管理部门：包括国务院金融管理部门和地方承担金融管理职责的机构，对应央地两级监管体系，明确了监管责任的实施主体。

2. 地方中小金融机构：指业务开展有区域限制的金融机构（中央金融企业控股的除外），明确地方监管的核心对象，匹配央地监管事权划分。

3. 其他金融机构：指全国性银行、证券基金期货经营机构、中央金融企业及其控股机构以外，可在全国范围开展业务的金融机构，填补了全国性与地方性机构之间的主体定义空白。

4. 地方金融组织：涵盖小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司，以及国务院授权省级政府监管的其他金融类组织，首次在基础性法律层面统一了地方金融组织的法定范围。

5. 金融行业自律组织：包括金融领域的行业协会、金融产品交易场所、登记结算机构等实施自律管理的组织，覆盖银行业协会、证券业协会、保险业协会、基金业协会等各类行业协会，以及证券交易所、期货交易所、登记结算公司等自律管理主体，确立了“行政监管+行业自律”的双层治理体系。

6. 主要股东：指持股5%以上，或持股不足5%但对经营管理有重大影响的股东，将隐性重大影响股东一并纳入监管，防范“小股掌权”的治理漏洞。

7. 实际控制人：指通过投资关系、协议或其他安排，能够实际支配机构行为的主体。该定义不仅适用于金融机构本身，也覆盖金融机构的控股股东、关联上市公司，是向上穿透监管的底层依据，严防隐匿实控人、股权代持等违规行为。

8. 第三方服务机构：涵盖会计师事务所、律师事务所、评估评级机构、信息技术服务机构等为金融活动提供专业服务的机构，将金融市场中介服务主体全部纳入监管范畴，压实中介机构“看门人”责任。

9. 征信：明确为金融领域信用信息的采集、整理、保存、加工与提供活动，划定征信业务的法定边界，规范征信行业合规发展。

（二）域外管辖效力，筑牢国家金融安全防线

草案第九十二条确立了金融法的域外适用效力：在境外从事法定金融活动，危害我国国家金融安全、扰乱境内金融秩序、损害境内主体合法权益的，依法承担法律责任。这一规定打破了地域限制，构建了跨境金融活动的监管追责机制，是维护国家金融主权与安全的重要制度安排。

（三）分类适用规则，兼顾统一规制与特殊安排

草案第九十三条针对不同类型主体明确了差异化适用规则，既保障监管统一性，又兼顾业态特殊性：

1. 直接适用主体：境内设立的中外合资金融机构、外资独资金融机构、外国金融机构分支机构，以及政策性金融机构，直接适用本法。

2. 参照适用主体：私募投资基金、地方金融组织参照适用本法，既将两类主体纳入统一监管框架，又为其配套专项规则预留了制度空间。

3. 豁免适用主体：经批准经营个人本外币兑换特许业务的机构，不适用本法关于金融机构的规定，体现了分类监管的灵活性与精准性。

（四）法律体系衔接，确立基本法统领地位

草案第九十四条明确：本法未作规定的，适用金融领域其他法律、行政法规的规定。由此确立了《金融法》作为金融领域基础性法律的统领地位，形成“基本法统领、专项法补充”的金融法律体系（1+N+X），实现新旧规则的有序衔接。

综合来看，总则与附则共同搭建起整部法律的基础制度框架，从顶层原则、监管覆盖范围、市场主体法定释义、法律适用规则四大维度，实现金融活动全领域、金融主体全口径、境内境外全地域闭环监管覆盖，为后续各章节专项制度设计划定统一监管边界与总体规制基调。

特别声明：

大成律师事务所严格遵守对客户的信息保护义务，本篇所涉客户项目内容均取自公开信息或取得客户同意。全文内容、观点仅供参考，不代表大成律师事务所任何立场，亦不应当被视为出具任何形式的法律意见或建议。如需转载或引用该文章的任何内容，请私信沟通授权事宜，并于转载时在文章开头处注明来源。未经授权，不得转载或使用该等文章中的任何内容。

1. 王杰等：《上市公司并购重组年度报告（2023）》

2. 王杰等：聚焦上市公司破产重整新指南：法【2024】309号纪要的规则重塑与利益平衡

3. 王杰等：解锁中国企业出海密码（1/4）——五大风险管理、六大实操流程与七大监管洞察

4. 王杰等：DeepSeek如何重塑律师行业未来？四大维度全景透视AI时代生存法则

5. 王杰等：解锁中国企业出海密码（2/4）——全球法律适用体系分布与特点

6. 王杰等：解锁中国企业出海密码（三）——中国企业出海十一大实操要点与法律风险防控

7. 王杰等：解锁中国企业出海密码（4/4）——法律责任与救济途径解析

8. 王杰等：上市公司司法重整：成功与失败的关键变量剖析

9. 王杰等：上市公司三维合规体系构建：“不敢腐-不能腐-不想腐”法律防火墙建设

10. 王杰等：Web3浪潮下，中国律师业务的“数字金矿”

11. 王杰等：解锁中国企业出海3.0：八大模式深度剖析及风险应对全攻略（上）

12. 王杰等：2025年全国两会对法律行业的影响与机遇

13. 王杰等：解锁中国企业出海3.0：八大模式深度剖析及风险应对全攻略（下）

14. 王杰等：洞察上市公司人物篇（上）——关键少数人：违法风险、监管困境与突破之道

15. 王杰等：世界贸易还有规则吗？——从特朗普关税政策看全球贸易秩序的危机

16. 王杰等：多元化化解债务危机的方式及在诉讼律师工作中的应用

17. 王杰等：中国民企财富传承——全球视野下的路径选择与风险防控

18. 王杰等：中概股回归的合规与实践路径探索

19. 王杰等：深度解读香港“科企专线”：科技创新企业上市的新契机

20. 王杰等：《关于严格公正执法司法 服务保障资本市场高质量发展的指导意见》深度解读

21. 王杰等：上市公司商业秘密法律保护：从认知到实践

22. 王杰等：美国《Genius AcT》法案与香港《稳定币条例草案》解读

23. 王杰等：新监察法对上市公司职务犯罪的合规影响研究及应对策略

24. 王杰等：新规破局与市场重构——《关于修改〈上市公司重大资产重组管理办法〉的决定》的深度解读

25. 王杰等：跨境资产追索及收回——困境、策略与应对

26. 王杰等：上市公司僵局与破局

27. 王杰等：稳定币发行实务全解析

28. 王杰等：上市公司董监高责任——从风险识别到防范体系构建

29. 王杰等：从1.0到2.0：解读香港数字资产政策升级，探寻RWA发展新机遇

30. 王杰等：人民币稳定币的发行路径、可行性及与RWA的协同发展研究

31. 王杰等：稳定币与RWA的全球监管、应用实践及风险防控指引

32. 王杰等：从最高院首例判例看《民营经济促进法》的法治价值与实践意义

33. 王杰等：香港《稳定币条例》相关监管制度深度解读：合规框架与市场影响

34. 王杰等：上市公司数字资本全球化：RDA与RWA的“A+H”模式

35. 王杰等：内地上市公司赴香港发行代币化证券（RWA）的合规操作指南

36. 王杰等：RWA的“十一”大认知误区与正确指引

37. 王杰等：纳斯达克证券代币化提案：SEC审批概率、时间线与全球资本市场重构

38. 王杰等：美国加密数字资产法律监管框架研究（2025）

39. 王杰等：新加坡数字加密资产法律监管框架研究（2025）

40. 王杰等：阿联酋加密数字资产法律监管框架研究（2025）

41. 王杰等：欧盟加密数字资产法律监管框架研究（2025）

42. 王杰等：全球数字加密资产法律监管框架研究（2025）

43. 王杰等：X402协议——AI自动支付的底层逻辑、监管与合规

44. 王杰等：国有“三资”改革律师实务：湖北经验、全国借鉴与RWA创新探索

45. 王杰等：数字加密资产全流程视角下区块链核心要素之法律效力

46. 王杰等：“十五五”规划下地方债务化解路径研究：要素市场化、政策协同与法律保障

47. 王杰等：“十五五”规划下国资、民营及中小企业发展保障研究

48. 王杰等：“十五五”规划下中国财富价值观研究：创富·防返贫·兴新质·共富的协同发展

49. 王杰等：“十五五”规划下房地产、地方债、中小金融机构风险有序化解实务研究

50. 王杰等：澳门《投资基金法》解析与实施研究

51. 王杰等：境内资产境外RWA合规路径——政策解读与企业实操

52. 王杰等：全国首部AI具身智能机器人产业立法解构与合规前瞻实务研究——以《杭州市促进具身智能机器人产业发展条例》为样本

53. 王杰等：2025年A股上市公司控制权变更复盘与2026年实务合规操作研究

54. 王杰等：2025年A股上市公司退市复盘与2026年报退市风险化解实务

55. 王杰等：2025年A股上市公司违规处罚复盘与2026年整改救济实务（处罚类）

56. 王杰等：2025年A股上市公司司法重整复盘与2026年成功路径研究

57. 王杰等：“十五五”规划与资本市场赋能新质生产力（上）之上市准入篇——未盈利硬科技企业的IPO破局之路

58. 王杰等：上市公司忽悠式重组监管与合规实务全解析

59. 王杰等：AI算力（Token）出海的新范式与合规前瞻

60. 王杰等：上市公司实控人/控股股东分析及多发风险与合规应对

61. 王杰等：从专业成果到AI Skill：技术创新下的合规边界与发展研究

62. 王杰等：“十五五”规划与资本市场赋能新质生产力（中）之产业整合篇——已上市硬科技企业如何通过并购重组做强产业链

63. 王杰等：证监会董秘规则解读——从“高级文员”到“治理守门人”

64. 王杰等：从Meta禁购与石墨走私案看国家安全审查全流程、监管红线与企业合规实务

65. 王杰等：长臂管辖与主权反制——美国SDN制裁与中国阻断禁令的法律博弈

66. 王杰等：投融资一票否决权（保护性条款）解析

67. 王杰等：全生命周期视角下A股企业估值体系、行业实务区间与交易合规风险研究

68. 王杰等：人工智能背景下AI“工作流炼丹”的劳资权益界定与法律规制研究

69. 王杰等：2026年上市公司治理专项行动复盘——监管逻辑、整改要点与董监高实操

70. 王杰等：对外投资监管法治化升级：国务院837号令核心条款解读与实操指南

71. 王杰等：中美同步收紧跨境金融——资金合规、通道风险与实操指引

72. 王杰等：“1+N+X”私募监管规则体系解析

73. 王杰等：未来产业与新兴产业划分及资本、金融、法律服务机遇

74. 王杰等：国家级跨境数字人民币基础设施数币达（CBETS）解析

75. 王杰等：陆家嘴论坛新政下科创企业的资本运作与合规

76. 王杰等：2026陆家嘴论坛主动ETF政策解读及沪深交易所双指引实务拆解

本文作者