中天华溥张宏波：国企混改步入深水区：在激励与管控之间寻找改革平衡点

中天华溥张宏波：国企混改步入深水区：在激励与管控之间寻找改革平衡点

作者：中天华溥首席专家 张宏波

当前国企混合所有制改革已彻底告别“混资本”的初级阶段，全面迈入“改机制”的深水区。现阶段混改核心不再是简单完成股权多元化，而是破解市场化活力释放与国有资本风控的核心矛盾。结合2026年最新国资混改政策导向来看，平衡激励与管控、优化治理机制、落实差异化监管，是国企混改提质增效、规避“一管就死、一放就乱”困境的关键，也是本轮国企改革落地见效的核心落脚点。

一、混改一体两面：国有股东的改革期待与风险焦虑

历经多轮推进，国内国企混改已实现阶段性突破，多数央企、地方国企基本完成股权层面的混合改革。但从实操落地效果来看，大量混改企业仅完成产权交割、股权多元化的形式改革，并未真正转换经营机制、激活内生动力。究其核心，是国有股东在混改推进中始终面临“求活力”与“防风险”的双向矛盾，这也是混改改革的一体两面，决定着混改最终成效。

从改革诉求来看，国企推进混改兼具政策刚需与内生发展双重诉求。政策层面，混改是国家优化国有经济布局、深化国企市场化改革的核心抓手，从中央到地方均明确要求分层分类推进混改，推动国有资本向优势产业、新兴赛道集中，破除传统国企体制机制壁垒，提升国有经济竞争力与创新力。

从企业内生发展角度，混改是国企突破发展瓶颈的重要路径。一方面，传统国企受体制、技术、市场思维限制，在新兴产业布局中存在周期长、成本高、经验不足的短板，通过与民营资本混改合作，可快速嫁接民营主体的市场资源、技术能力与运营经验，高效切入新赛道，实现业务扩容与产业升级。另一方面，全资国企受工资总额、人事管理、考核体系约束，难以建立高度市场化的激励用人机制，而混改依托多元股权结构，拥有更大的机制创新空间，能够打破体制桎梏，激活组织与人才活力。

但改革红利的背后，国有资本的风控焦虑始终贯穿全程。国有资产保值增值是国企经营发展的核心底线，混改带来股权结构多元化的同时，也滋生了全新的治理风险与资产风险。

其一，存在国有资本流失风险。部分混改企业国有股东丧失绝对控制权后，若未完善治理架构、明确决策边界、健全投后监管机制，极易出现民营方主导经营、国有方话语权弱化的问题。在重大投资、资产处置、关联交易、对外担保等高风险事项上缺乏有效约束，会直接导致国有投资亏损、国有资产流失，这也是国有股东不敢彻底放权的核心原因。

其二，存在改革流于形式的风险。混改的核心目标是转换市场化经营机制，但若企业仅完成股权混合，未同步搭建适配的激励约束、选人用人、绩效考核体系，依旧沿用传统国企管理模式，核心骨干收益与企业经营成果脱钩，就会出现“混而不改、改而不活”的问题，彻底背离混改初衷。

综上，激活市场活力、推动机制革新，与守住国资底线、防范经营风险，是国有股东必须同时兼顾的两大核心目标。如何平衡二者关系，破解“一管就死、一放就乱”的治理困局，是当前混改深水区的核心攻坚课题。

二、顶层政策迭代：混改重心全面转向机制革新

针对当前混改实践中的突出矛盾，国家近期密集出台、修订国资监管政策，完成混改顶层设计的迭代升级，清晰释放从重“混资本”向重“改机制”全面转型的改革信号，为混改企业平衡激励与管控提供了明确的政策依据与实操准则。

正在修订的《企业国有资产法(修订草案)》从立法层面夯实混改治理基础，明确提出健全激励约束并重的现代企业制度，完善国有股权董事履职监管体系。法案重点强调，混改企业治理必须兼顾双向平衡：国有出资人既要依法履行监管职责、守住国有资产安全底线，杜绝国资流失;也要尊重民营股东合法权益，保障企业市场化经营自主权，不得过度干预企业正常运营，从法律层面划定了混改“放活与管好”的基本边界。

最新发布的《关于进一步深化国资国企改革的方案(2026‑2029年)》，是本轮混改深化的核心指导性文件。方案明确摒弃以往“重数量、重进度、重股权交割”的粗放式改革模式，要求混改工作聚焦提质增效，强化全周期管理，彻底解决“重改制、轻投后、无机制”的行业痛点。文件着重提出，混改企业必须同步配套激励体系与管控体系，推行分层分类差异化管控，严禁照搬全资国企管理模式，精准破解长期存在的治理难题。

结合国资委配套专项指引来看，当前政策导向十分清晰。一方面，政策充分放开市场化激励空间，允许混改企业灵活运用员工持股、股权激励、超额利润分享、项目跟投等多元化中长期激励工具，绑定核心人才与企业利益;另一方面，持续压实国资监管责任，明确所有激励机制必须嵌套在风控体系内，激励方案需严格履行国资备案审批流程，实现“激励有据、约束有度”。

整体来看，本轮政策迭代的核心逻辑，就是告别单一维度改革，构建“激励+管控”双向协同的混改体系。股权混合只是改革起点，机制革新、治理完善、风险可控、效能提升，才是新时代国企混改的核心评判标准。

三、搭建激励与管控双向协同体系

政策落地的关键在于实操。混改企业长效健康发展的核心，是搭建一套适配自身股权结构、行业属性、发展阶段的双向制度体系，以市场化激励激活活力，以精细化管控守住底线，实现两者相辅相成、动态平衡。

(一)市场化激励体系：筑牢企业发展活力根基

激励体系的核心作用，是避免混改企业“国企化僵化倒退”，保留市场化核心竞争力。大量案例证明，多数民营背景混改企业引入国资后，容易因套用传统国资管理制度，出现决策链条拉长、薪酬机制固化、人才积极性下滑等问题，逐步丧失原有市场优势。科学的激励体系，正是破解这一问题的关键。

短期激励层面，混改企业需脱离传统国企工资总额固化限制，建立对标行业市场的薪酬绩效体系。根据岗位价值、人才稀缺度、行业薪酬水平，为管理层、核心技术骨干、业务骨干设置差异化薪酬标准。绩效考核摒弃同质化行政指标，聚焦市场拓展、营收利润、研发创新、提质增效等经营性核心指标，实现薪酬与业绩强绑定，真正落实“能增能减、优胜劣汰”。

中长期激励层面，依托政策红利搭建利益共享、风险共担的绑定机制。企业可结合自身实际，灵活选用合规的激励工具，针对核心团队设置明确的业绩兑现门槛，杜绝福利化激励。通过员工持股、超额利润分享等模式，让核心人才深度参与企业价值分配，将个人收益与企业长期发展深度绑定，从根本上激发团队创新动力与经营活力。同时，所有激励方案必须前置合规审核，严格履行国资审批备案流程，杜绝利益输送、违规激励等风险。

(二)差异化管控体系：守住国有资本安全底线

如果说激励是“放活的抓手”，管控就是“行稳的底座”。新时代混改管控的核心，并非层层审批、全面干预的行政化管控，而是以公司治理为核心、以差异化规则为支撑、以风险防控为目标的精细化管控，精准规避“一管就死、一放就乱”。

针对国有控股混改企业，国有股东掌握控制权，管控重点是“做实治理、规范边界”。通过合理分配董事会、监事会席位，选派专业国有股权董事，将国资风控要求、战略诉求通过市场化治理流程落地。同时梳理清晰的权责清单，将对外投资、资产处置、大额担保、年度预决算等重大事项纳入股东会、董事会审议范畴，严格把控风险;而日常生产经营、团队管理、市场运营等市场化事项，充分放权经营层，释放企业经营活力。

针对国有参股混改企业，国有股东无实际控制权，管控逻辑以“守权益、强监督、不越位”为核心。重点通过派出董事、监事参与企业重大决策，建立常态化信息报送、风险预警机制，实时掌握企业经营状况。聚焦涉及国有资本核心权益的关键事项行使表决权，坚决防范资产受损，同时充分尊重控股股东的经营主导权，不干预企业日常市场化运营。

差异化管控的核心价值，是彻底摒弃“一刀切”的传统管理模式，根据股权属性匹配对应管控力度，既守住国资安全底线，又为市场化机制落地预留充足空间。

四、统筹前置是混改成败的关键

复盘大量混改项目的成败经验，不难发现：多数混改矛盾、机制失效、风险失控的问题，根源均在于前期重股权交易、后期补制度短板的滞后式改革模式。很多企业将混改重心集中在估值谈判、股权交割、工商变更等程序性工作，完全忽略激励、管控、治理体系的前置设计，待混改落地、利益格局固化后再调整制度，极易引发股东分歧、团队抵触，导致改革效果大打折扣。

高质量的混改，必须坚持方案前置、制度先行。在股权谈判、方案设计阶段，就同步完成三大核心工作：一是搭建完善的治理架构，明确席位分配、权责清单、重大事项决策规则，写入公司章程与股东协议;二是敲定市场化激励方案，明确激励工具、覆盖范围、考核门槛与兑现机制，提前达成股东共识;三是建立常态化投后管控体系，明确信息报送、风险预警、董事履职管理规则，实现风险前置防控。

同时，改革实践中需坚决规避两大极端误区。一是“全面放权、放任不管”，片面追求市场化，忽视国资监管法定责任，埋下资产流失隐患;二是“全盘管控、固化僵化”，照搬全资国企管理模式，稀释民营资本话语权，彻底丧失混改机制优势。

激励与管控从来不是对立关系，而是辩证统一、缺一不可的整体。无管控的激励，是无序的利益分配;无激励的管控，是僵化的体制束缚。唯有双向协同、动态平衡，才能真正实现混改“放大国有资本功能、转换经营机制、激活企业活力”的核心目标。

当前国企混改已进入提质增效的攻坚期，告别了粗放式规模扩张，迈入精细化机制改革新阶段。国有股东需紧跟最新政策导向，跳出传统管控思维与改革误区，前置统筹激励与管控体系，精准把握放权与监管的平衡点，真正实现“混出新机制、改出新活力、干出新成效”，推动国有资本和国有企业高质量发展。