曲靖老街（西门街片区）治理的探索与讨论

一、土地财政与老街困境

过去二十年，城市老城改造的主流模式是：“政府主导征收—房地产统一开发—公司招商运营”。该模式在房地产上行周期里运转良好，而底层逻辑则是地方土地财政。政府作为土地一级市场“地主”，将土地从分散产权人手中集中收储，平整后出让给开发商，一次性获取土地出让金。

这个逻辑成立需要三个前提：第一，政府有财力完成征收补偿；第二，土地出让收入足以覆盖征收成本并有盈余；第三，产权人接受货币补偿或异地安置，不坚持留在原地。在房价上涨周期，若这三个前提同时成立；那么，政府拿到了钱，开发商拿到了地，居民拿到了补偿款，这是三方共赢的方案。

目前，这种老城改造模式陷入了困境：其一、就宏观层面而言，政府财政紧张，无力再继续大包大揽，房地产行业整体下滑；其二、就微观层面而言，社会法治建设越发健全，《土地管理法》《民法典》对征收条件和补偿标准的规定日趋严格，这使得政府违法征拆的成本增加，同时也进一步增强了民宅的产权意识；其三、零和博弈的本质。旧模式看似“三方共赢”，但增值分配却严重倾斜。政府拿土地出让金，开发商拿长期增值，产权人只拿到一笔越花越少的补偿款。当产权人意识到“我的房子修好之后值十倍，但你只给我一倍”时，对抗就产生了。“钉子户”不是不讲理，是分配机制本身不合理。对抗推高征收成本，成本推高财政压力，财政压力导致项目烂尾，这是旧模式的结构性死结。

政府通过“征收—出让”的制度设计，将底层百姓的产权增值一次性买断，然后由政府与地产商分享后续全部增值。底层百姓看似拿到一笔补偿款，但却丧失了诸多权益（民宅产权、熟人社区网络、城市发展利益获得权）。当然，也不否认，在全国一、二线城市，一套老宅的拆迁赔偿款，就可以养活一家几代人。但对于三、四线城市而言，这种情况发生的概率就非常小了。

概而言之，在土地财政时期，旧式的老街改造模式，存在利益分配的矛盾，或诱发与民争利的可能。

二、社区治理价值与理论：与民生息、共建共治共享

老城（街）开发的本质是城市棚户区改造，这是政府民生保障与社会治理的责任，商业化与否则是改造的路径选择。于是，有的地方还在硬推旧模式，矛盾不断积累；有的地方直接搁置，让老城继续衰败。

老城（街）改造可归入城市社区治理的范畴，而社区又是城市最小的单元格，那么问题就产生了，是硬推旧有模式不断积累矛盾，还是直接搁置老街改造让其继续衰败，这就涉及到社区治理价值、理论及模式。

我个人认为，社区治理的价值在于“与民生息”，路径及方法则是“共建、共治、共享”。

社区是城市最小的治理单元格，其是由众多以户为单位的家庭组成。“与民生息”的本意是注重民生、安抚民众、保障生活，而这应当是社区治理所追求的价值目标。基于私产保护的法律前提，在老城（街）区存在数量众多的民宅私产。因此，“与民生息”的正是建立在私产保护基础之上。同时，

“与民生息”包含两个不可退让的前提。其一、尊重“民”的自由性与自主性，自由与自主的核心是产权人的主体性。民宅是我的，我有权决定修不修、怎么修、租给谁、不租给谁。政府可以出规则、出信用、出平台，但不能替我做主。其二、保障“民”的生存本能性，生存是个体存在与发展的前提。老街住户世代居住与此，而商业化改造所带来的利益，是其应当获得的预期利益，而这是其生存发展的物质基础。“共建、共治、共享”则是老城（街）改造发展的模式，责任与风险的共同承担、服务管理的沟通与协商机制，差序价值的共同实现与利益均衡机制。

目前，曲靖老街的困境不是商业化问题，而是核心城区的棚户区改造问题，而改造的核心关键则是资金保障。面对数量众多的民宅产权人，原来的城市房地产开发模式是失败了。提出并构建“与民生息”理论，其目的是推动老城（街）的改造发展，而检验该理论实用性的标准则是，能否解释“政府主导征收—房地产统一开发—公司招商运营”失败的原因。

三、五层要素

五层要素既是理论的具象化，也是检验该理论适用性的标准，对于各方（政府、产权人、经营者）所面临的困境，新框架能否对其予以解释。

第一层：产权归属决定治理模式

基于法律对合法私权保护的前提，对于私产密集区会增加房屋征拆的难度，而产权在谁手里，治理模式就必须适配谁的利益。曲靖西门街的民宅产权人约1800户，政府既无力全部征收，也无法强制流转。承认“有限政府”是一切治理的起点。不强制征收、不强制流转、不替产权人决策。政府角色从“总开发商”转为“规则制定者+底座建设者”。西门街方案中，单户以自有份额未来收益独立融资的制度设计，就是在不改变产权归属的前提下，让资产流动起来。

第二层：利益驱动优于行政动员

底层百姓以利为生。只有“做了划算”，才会自发参与。行政动员可以解决“一次性配合”，但解决不了“持续性投入”。在具体实务过程中，拆迁户集体对抗政府的房屋征收拆迁，其对抗的根源不是百姓不讲理，而是分配机制让百姓觉得“做了亏”。 “自住效用低、商业效用高”——这是对老街民宅价值的核心判断。于是，让房屋修缮这件事，从“政府要我修”变成“修了能收租”。融资租赁平台让产权人不出钱就能修缮、修缮后租金覆盖还款，四方各得其所。利益差驱动不是“诱骗”，而是让市场信号替政府做动员。

第三层：政府职能从地主转为园丁

政府职能从无限向有限转变，从卖地的“地主”转向维护的“园丁”。政府出信用不出钱，制定规则不出手，参与改造不做主角。财政杠杆替代财政投入。政府只做三件事：调研、建构制度底座、引导。具体项目推进，由产权人+经营者+银行/保险共同推进。在前期，西门街整体改造未能推进的原因，或许是政府财政紧张，无法大包大揽。

第四层：商业是路径不是目的

商业化是激活死资产的手段，而不是改造开发的终点。终点必须是民生改善+税基扩大。商业成型后自然带动利税，政府图的是税基而不是地租。具体体现为业态负面清单管理（只管不能开什么，不管必须开什么）、社区托管费率法定上限（禁吃差价）、经营权流转退出保护（政府平台优先回购），商业工具服务于“让底层产权人受益”这个目的，而不是反过来让底层服务于“商业提升”。

第五层：共生结构不可破坏

原住民、产权人、经营者、政府（街道/社区/）等，沟通构成了老街的社区生态圈，社区作为城市最小单元格，其生命力来自多元群体共存。

共生结构不是“和谐共处”的鸡汤，而是利益均衡的制度化机制、矛盾冲突的协商解决机制、社区共治的民主协商机制，社区商业发展的风险共担机制等、商业发展与原住民共生的相处模式。

四、后记

对曲靖西门街治理与探索并非完美范本，但至少从社区治理的价值提出立论，从理论构建提出了分析与假设，对五层要素都有对应的制度设计，在产权分散、财政收紧、法治收紧的条件下，老城治理的唯一可持续路径，是承认有限政府，尊重独立产权，用制度让各方实现差序价值目标，政府放水养鱼、让利于民、等生态起来自然收税。

陈浩 记于知止堂上

2026年9月29日