打破传统“一宗土地一个平面权属”管理模式厦门探索实施国有建设用地立体分层设权

人民网厦门9月25日电 (余乃鎏)“将国有建设用地垂直空间划分为不同高程范围的独立层次，分层次设立建设用地使用权并依法登记”“土地立体分层设权实现‘一地多层、分层设权、分层利用’”“相较于以往规定，《暂行办法》主要有三大创新突破”……24日，厦门市自然资源和规划局召开新闻发布会，解读该局日前印发的《厦门市国有建设用地使用权立体分层设权暂行办法》(简称《暂行办法》)的主要内容、核心亮点与制度创新等。

发布会介绍，将于今年10月1日起开始施行的《暂行办法》，包含总则、设立与供应、地籍调查与产权登记、开发利用与保护、附则等五个部分共22条，以规范国有建设用地使用权分层设权管理。

发布会现场。人民网 余乃鎏摄

其中，总则明确文件适用范围、土地立体分层设权的定义和内涵、分层设权应遵循的原则以及强化规划统筹引导；“设立与供应”明确规划条件、分层设权方式、出让年限和地价管理等；“地籍调查与产权登记”强调探索实行三维地籍调查、规范不动产登记、转让抵押出租等；“开发利用与保护”包括明确建设项目开发利用的常规要求、支持统筹设计和建设以及规范保障已设立的物权等。

值得关注的是，在规划统筹引导方面，《暂行办法》强化国土空间规划对地表、地上、地下空间的统筹布局，明确垂直空间层次、开发高度深度、开发强度、互联互通、公共服务配套等管控要求；针对分层设权项目，在规划条件中增加垂直空间范围、互联互通等专项要求，出让项目将立体管控内容纳入土地有偿使用合同，划拨项目落实于建设项目用地预审与选址意见书，实现规划管控要求向土地供应环节刚性传导，从源头防范空间功能冲突。

在土地供应管理方面，《暂行办法》规定，地上、地下国有建设用地使用权供应方式、办理程序与地表建设用地保持一致；符合划拨目录的可采取划拨方式供应；商业等经营性项目应当通过招标、拍卖、挂牌方式公开出让。同时，结合城市项目建设实际，明确原土地权利人开发自有用地地下空间、轨道交通配套不可分割经营性地下空间、宗地内外地上地下连廊等四类可协议出让(租赁)的适用情形；分层设立使用权出让年限严格执行国家土地用途最高年限规定，通过地上、地下、楼层修正实行立体差异化地价管理，规范土地出让金计收。

而在地籍调查与不动产登记方面，《暂行办法》要求创新推行三维地籍调查，搭建立体化、可视化三维地籍数据库和管理系统，形成包含空间位置、坐标高程、面积、用途、权利状况的三维地籍成果，作为土地供应、不动产登记、建设管理的法定依据；实行分层分类不动产登记，以划拨决定书、土地出让合同、三维地籍调查成果为依据划分不动产登记单元，对地表、地上、地下建设用地使用权分别办理登记；分层登记的不动产权证书附三维宗地图，设置二维码可查询立体空间信息；将规划条件、出让合同约定的土地用途、竖向范围、互联互通义务在登记环节予以固化，地表、地上、地下建设用地使用权可依法转让、抵押、出租，相关权利行使不得突破原规划管控要求，实现规划管制延伸至产权全生命周期，推动立体空间资源转化为可流转的有效资产。

“通俗来讲，土地立体分层设权就是打破传统‘一宗土地一个平面权属’的管理模式，把同一块土地的地上、地表、地下不同竖向空间，按照规划和高程范围，独立划分、独立设权、独立管理，实现‘一地多层、分层设权、分层利用’。”厦门市自然资源和规划局相关负责人介绍，《暂行办法》主要有制度体系更加健全完善、管理维度实现迭代升级、土地利用模式更为灵活多元等三个核心亮点和制度创新。

一方面，新规立足城市空间高效集约利用发展需求，首次对国有建设用地地上、地表、地下分层确权、分层供地工作进行系统性、全链条制度梳理，并全面明确分层设权的适用场景、规划管控准则、土地供应管理规范及不动产确权登记标准，补齐以往立体空间开发管理的制度短板，构建起覆盖规划、供地、开发、确权全流程的闭环管理制度体系，实现分层用地管理有规可依、有据可循。

另一方面，打破传统土地二维平面管控的固有模式，突破平面用地管理的局限，将土地资源管理范围从单一地表平面拓展至地上、地表、地下全域立体空间，标志着厦门市土地资源治理正式迈入精细化、立体化、现代化的三维空间治理新阶段，大幅提升城市土地空间资源统筹管控能力，推动国土空间治理体系现代化建设提质增效。

此外，新规始终坚守公共利益优先、安全底线可控的核心原则，创新推行竖向分层差异化开发利用机制；充分挖掘城市地上架空空间、地下闲置空间的潜在资源价值，针对性破解长期以来立体开发项目落地审批难、权属界定难、存量空间盘活难等堵点难点问题，为该市城市更新改造、TOD综合开发、地下空间复合开发利用等重点工作提供坚实的制度支撑，有效激活存量土地资源潜能，助力城市空间集约高效、立体多元开发利用模式更灵活。

“核心就是补齐土地立体管理制度短板，把建设用地使用权从‘平面管理’拓展到‘立体管理’，并重点破解立体空间权属边界模糊、地上地下统筹规划引导不足、破解三维空间资产盘活、立体项目建设协同与物权保护等四大现实痛点。”厦门市自然资源和规划局党组书记、局长卢少进介绍，近年来，该市TOD综合体、地下商业、地下交通、上盖物业、地上地下连廊等立体开发项目日益普遍，“城市发展对地上、地表、地下统筹利用的需求越来越迫切”，厦门亟需向空中、地下要发展空间，提升土地节约集约利用水平，提高城市综合承载能力，而探索国有建设用地立体分层设权，有利于提高城市的承载能力、土地要素配置和综合利用效率。

“探索国有建设用地立体分层设权是统筹推进城市地上、地表、地下空间合理开发利用，深化土地要素市场化配置改革的重要举措，是自然资源资产价值实现的重要改革任务，已列入厦门市2026年首批营商环境提升重点任务清单。”卢少进表示，接下来，将抓好《暂行办法》落实实施，包括强化政策宣传解读，做好政策答疑，提升社会知晓度；推进三维地籍技术落地，完善三维宗地图编制、审查及登记办理流程；聚焦TOD开发、城市更新、地下空间开发等重点项目，选取典型项目开展试点实践，及时总结实施过程中的实操问题、动态优化配套操作细则；加强部门协同联动，持续释放立体空间开发制度红利，服务城市高质量发展。