授权不等于公示|美丽中国有“典”护航

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称生态生态环境法典）第五十三条规定，设区的市级人民政府生态环境主管部门设立的派出机构，可以以自己的名义依法实施现场检查、查封、扣押、代履行和行政处罚。长期“办案在县、担责在市”的县级分局，从此有了独立的法律身份。

施行一个多月，这项制度在基层遇到了两种相反的理解。一种认为，法律已经直接授权，公示只是走个手续；另一种认为，未经确认公示，分局就没有执法资格，作出的处罚会被判无效。笔者认为，这两种理解都要予以澄清，其症结可能在于把“授权”和“公示”当成了同一件事。

资格来自法律授权，不来自公示名单

行政机关的执法资格，来源是法律、法规的授权，这是职权法定原则的底线。第五十三条用的是“可以以自己的名义”，直接从法律层面赋予派出机构独立执法的地位。生态生态环境法典释义讲的是“以谁的名义”办哪五类事，没有给这项授权附加公告、公示或者备案的条件。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国生态环境法典〉时间效力的若干规定》（法释〔2026〕15号）第十条亦规定，生态生态环境法典施行后，派出机构以自己的名义实施上述行为，相对人不服提起诉讼的，“应当以该派出机构为被告”，司法上直接承认其独立的诉讼主体地位，没有附加“须经公示”的前提。因此，判断分局有没有执法资格，标尺是第五十三条；公示不产生资格。

公示是法定义务，不能省

反过来也不能把公示当成可有可无的手续。

《行政执法监督条例》第十七条第一款规定：“行政执法监督机构对行政执法主体资格进行确认，对经确认有行政执法主体资格的，按程序向社会公示。”该条例第十五条把“执法资格确认”列为日常监督的方式之一。公示解决的是另一个问题：让执法权可识别、可监督，让当事人知道向谁主张权利、到哪里寻求救济。

这和《行政处罚法》第三十九条一脉相承——“行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示”。公示要面对的是相对人和社会，不是执法机关的内部存档。

有一种说法需要辨析。个别地方的规范性文件写明“未经公告的单位，不具有行政执法主体资格，不得实施行政执法活动”，甚至“未经公告的执法活动无效”。这跟上位法对不上。行政处罚无效的情形是法定的，《行政处罚法》第三十八条规定为“没有依据或者实施主体不具有行政主体资格”，法释〔2018〕1号第九十九条也是这个口径。地方对本地执法提出更严的管理要求本身没问题，但把它拔高成“执法资格的生效要件”，就走偏了。

需要注意的是，如未落实执法公示制度，监督机构可以责令改正、通报乃至向社会公布，并纳入监督结果运用。

落地要分开做三件事

把第五十三条落到实处，有三件事性质不同、依据不同，不能相互替代。

第一件是执法机关自己履行公示义务。国务院办公厅《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）确立“谁执法谁公示”原则，要求强化事前公开，“全面准确及时主动公开行政执法主体、人员、职责、权限、依据、程序、救济渠道和随机抽查事项清单等信息”。分局既然成了独立的执法主体，公开自己的主体信息就是它应当主动履行的义务，不需要谁来“批”。

第二件是系统内部理清市县两级的职责分工。生态环境部《关于深入学习贯彻〈中华人民共和国生态环境法典〉的通知》（2026年4月3日）明确要求：“设区的市级生态环境主管部门要及时梳理市、县两级生态环境行政执法方面的职责分工，做好县级生态环境分局依法行使独立执法权各项准备工作”，县级分局要建立独立的法制审核和集体讨论机制、修订执法文书模板、对接行政复议机关和管辖法院。这是主管部门在系统内该做的功课，落脚点是责任分工和办案流程。

第三件是行政执法监督机构对主体资格的确认和公示。《行政执法监督条例》第十七条把这件事交给行政执法监督机构，条文只规定“确认”与“按程序向社会公示”，并没有设定报本级人民政府核准这一环。一些地方在本级规定中另设了核准、审查程序，属于地方实施性安排，可以按地方规定执行。还要注意，不少地方由主管部门自己发布“关于确认派出机构行政执法主体资格的公告”，这是地方自主的落实方式，与条例规定的监督机构确认并非同一件事，不能相互替代。

综上，依法授权回答的是“能不能以自己的名义执法”，公示和确认回答的是“谁在执法、向谁救济、由谁监督”。前者是权力来源，后者是权力运行的透明度和可问责性。把两件事分开看，很多争论自然就解开了。判断一个地方做法是否站得住，标准很清楚：有没有法律、法规、规章的依据。国家规范没有要求的那一步，地方可以结合自身情况安排，但不应当把它说成执法资格的前提；国家规范已经明确的义务，也不能因为别处没做就搁置。第五十三条给了县级分局独立执法的身份，把公示、分工、确认这三件事做扎实，这项制度才算真正落地。