中国社会福利与养老服务协会副会长‌、全国老龄办原副主任朱耀垠：对标日本介护保险实践，为我国长期护理保险全国建制提供镜鉴

9月9日至13日，由商务部、北京市人民政府共同举办的中国国际服务贸易交易会（简称“服贸会”）在北京首钢园举办。9月10日上午，第四届全球养老金融大会在服贸会隆重开幕，本届大会由金融界、服贸会联合主办，北京服务贸易协会、北京老龄产业协会金融委员会协办，北京银安养老金融研究院、燕梳研究院提供学术支持，大会主题为“智启新局·生态重构”。

原保监会党委副书记、副主席周延礼，联合国开发计划署驻华代表处首席经济学家阚薇澜（Violante di Canossa），中国社会福利与养老服务协会副会长‌、全国老龄办原副主任朱耀垠，清华五道口养老金融50人论坛联席秘书长、清华大学五道口金融学院中国保险与养老金融研究中心首席专家董克用，北京市老龄产业协会监事长成燕红，金融界集团董事长张斌，北京人寿董事长郭光磊，五矿信托党委副书记、总经理刘雁，廊坊银行战略总监（副行长级）张忠永，清华大学经济管理学院讲席教授冯润桓，摩根资产管理中国资产管理解决方案主席恩学海，中信信托养老金服务部总经理唐鲁杰，华润信托总经理助理，财富管理总部负责人黄小倩，中民养老规划院院长苏志钢等嘉宾以及近两百家机构的代表出席大会。

会上，中国社会福利与养老服务协会副会长‌、全国老龄办原副主任朱耀垠结合在日本为期半年针对介护保险制度的实地调研成果，围绕日本超级老龄化下的制度演进、产业带动效应以及实践痛点展开分享，以海外经验为我国长期护理保险从试点迈向全国建制提供参考。

超级老龄化倒逼制度改革，介护保险诞生离不开市场基础

朱耀垠指出，深度老龄化的现实压力，是日本推出介护保险的核心背景。当前日本本国籍人口已跌破1.2亿关口，约为1.19亿，外籍常住人口达到389.6万，老龄化率处于29.3%至29.4%区间，百岁老人数量突破10万。按照人口预测，日本总人口到2050年将缩减至9515万，老龄化率进一步攀升至40%，失能、失智老年群体的照护负担持续加重。

日本早期老年照护体系以1963年《社会福利法》为依托，主要由政府兜底保障，市场化力量参与度很低。上世纪80年代，国内“社会性住院”问题愈发突出，不少失能老人没有合适的照护去处，长期占用医院床位，大量消耗医保基金，叠加家庭照护能力不断弱化，社会层面亟需一套全新的照护解决方案。在此背景下，日本借鉴德国长期护理保险制度，着手构建本国的介护保险体系。

一项社会保障制度的落地，离不开前置的市场培育。朱耀垠在调研中了解到，日本官方并不认可“银发经济”这一表述，认为该概念严谨性不足，但很早就开始研究“银发服务”。1991年日本福利白皮书专门探讨民间力量参与老年服务，意在打破政府单一供给的格局。1988年爱知县的社会调查显示，四分之一的受访民众愿意付费入住老年公寓，半数民众愿意采购居家照护、福祉器具相关服务。民间养老机构不断扩容，市场化老年服务逐步发展，为后续介护保险推开打下供给根基。“只有资金，没有配套服务，制度就难以真正运行”，朱耀垠着重强调供给侧建设的重要意义。

为夯实银发服务产业发展，日本还出台一系列配套法律，覆盖福利器材研发利用、银发产品认定标示、民间养老福利设施建设、老年人住房供给等多个维度，通过标准化建设，打通老年产品、适老化住房的发展堵点。

多轮改革持续迭代：从制度落地到预防优先、科技赋能

2000年4月日本介护保险法正式实施，后续经过多轮重大修订，根据社会现实调整制度导向。2006年的制度大修，把重心转移到预防照护之上；2011年提出照护系统整体概念，推动服务资源向社区照护倾斜；2014至2015年改革告别全额低负担时代，将高收入群体自付比例从10%提高至20%，剥离部分轻度照护服务，抬高机构入住门槛。2018年继续调整高收入群体费用分担规则，将介护机器人、传感器、数字化设备纳入补贴和政策引导范畴。2024年新一轮修法进一步强化机构财务报表公开，防范经营造假行为，同时深化科学照护与数字化转型，推广介护信息系统与智能硬件，推动访问护理、小规模多功能居家护理等复合型照护服务发展，兼顾护理人员薪酬待遇改善，依靠技术提升照护生产效率。

参保机制上，日本介护保险设置两类被保险人，65岁以上人群归为第一被保险人，40-64岁人群为第二被保险人，两类人群均需缴纳保费，政府承担50%的资金投入。朱耀垠特别对比两国制度差异，我国长期护理保险试点采取40岁以上全民缴费模式，与日本分群体参保的设计存在明显区别。

撬动万亿级银发赛道，技术应用仍存现实瓶颈

介护保险不单是社会保障工具，更成为撬动日本银发产业发展的重要支点。数据显示，日本取得介护服务资格认定的人数在700万-735万区间，年度实际享受待遇人数约675.4万，月均服务对象稳定在570万人上下，居家照护、机构照护的服务规模与费用持续扩张。

福祉辅助器具是保险支付的重要板块，共计覆盖13类产品，个人自付比例为20%-30%，最高补助额度10万日元。狭义的福祉器具市场规模达到3600-4000亿日元，如果把纸尿裤、适老化住宅改造纳入广义统计口径，整体市场规模可达1万亿日元。住宅适老化改造同样被纳入保险给付，单栋住宅改造给付上限为20万日元。照护机器人、外骨骼装备是政策重点扶持方向，日本采取顶层战略规划、研发补贴、保险采购、企业落地研发协同推进的模式。照护机器人整体市场规模折合日元约300-370亿日元，其中外骨骼细分市场规模约2.2亿美元，产品覆盖护工辅助作业、老人照护、环境感知监测等多元场景。

但技术落地并非一路坦途。朱耀垠调研发现，照护智能装备还面临不少现实难题：设备投入成本高、投资回报周期长，穿戴体验欠佳，难以适配实际照护流程，产品标准与安全评估体系也有待完善。在管理分工上，厚生劳动省负责保险范围内照护服务，经济产业省统筹保险以外的银发产业板块，形成跨部门协同推进的格局。

除日本介护保险制度之外，朱耀垠也曾针对美国商业护理保险开展为期半年的研究。他表示，美国的照护保障也并非完全交由市场，政府依靠税收优惠、遗产相关政策，为商业护理保险提供有力的政策支撑。

眼下我国长期护理保险正处在从试点走向全国建制的关键节点。朱耀垠提出，要树立全球视角看待制度建设，日本介护保险既有值得借鉴的制度设计、产业扶持经验，同时也暴露出成本压力、技术落地受阻等诸多现实教训，不能直接照搬照抄，需要结合本国国情甄别吸收，稳步走好长期护理保险制度建设之路。