袁华之：从条文解读到实践回应——《建工解释二》观察

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（以下简称《建工解释二》）的颁行，标志着我国建设工程合同纠纷裁判规则迈入体系化、精细化的新阶段，是建设工程领域法治进程中具有里程碑意义的制度成果。《建工解释二》通过规范实际施工人权利体系、强化工程价款结算机制、保障农民工工资支付、健全司法与行政协同机制等一系列制度安排，对促进规范建筑市场秩序，推动从“形式合规”向“实质质量”的转型，实现建造质量合格的工程、保护劳动者权益等核心价值目标，具有积极意义。本文在充分吸纳专业委员会集体智慧的基础上，梳理《建工解释二》的体例架构与规范脉络，以便于实务中正确理解和精准适用。

一、解释的体例与规范脉络

《建工解释二》共23条，采取“问题导向”的体例，呈现“认定合同效力—确定主体责任—结算工程价款—保护特殊权益”的递进逻辑：合同效力问题（第1—2条）奠定效力认定基础；资质与责任主体问题（第3—7条）确定主体权利边界；工程价款结算问题（第9—13条）回应经济安排；优先受偿权问题（第17—21条）强化权益保障；其他重要问题（第8、14—16、22条）填补特殊规则空白；附则（第23条）明确施行时间及适用范围。《建工解释二》更加注重与《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的有机衔接，对发包人明知资质借用情形下责任的认定、代位权行使规则、审计评审条款的司法审查、“半拉子”工程结算、审计周期与结算效率的衔接等实务焦点给出了制度回应。解释尤其强调对工程质量的重视，多种情形下将质量合格作为支付工程款的法定前提。

《建工解释二》在多个高聚焦实务问题上的推进，是司法机关对我国建筑市场深层矛盾所作的系统性回应。长期以来，建筑市场资质借用、非法转包、违法分包、挂靠承包等现象丛生，大量施工合同陷入无效困境。通过司法裁判机制引导建筑市场秩序规范、维护工程质量，进而推动建筑业高质量发展，构成了司法深度介入这一领域治理的正当性基础。

二、高聚焦实务问题的制度回应

一是实际施工人请求权基础的厘清。建筑市场中，部分建筑施工企业以出借资质为业，通过转包违法分包牟利。所谓“内部承包”“合作经营”“加盟分公司”等出借资质形式花样百出。实际施工人则缺乏相应资质，客观上形成了一定的监管真空。我们注意到，《建工解释二》不再使用存续多年的“实际施工人”表述，这不仅是表述的变化，而是请求权基础的法理回归。《建工解释二》超越具体违法形态的表象，以体系化思维将原实际施工人向发包人主张权利的路径，统一归入“折价补偿”与“代位权”两大民法基本原理。当建设工程施工合同订立时，发包人明知借用资质的单位和个人以出借资质的建筑施工企业名义承揽工程，而仍追求与借用资质的单位和个人建立事实上的施工合同关系，则整个合同链条均丧失有效根基。《建工解释二》第4条规定，人民法院应当通知出借资质的建筑施工企业作为第三人参加诉讼或者同意其申请作为第三人参加诉讼，一揽子处理发包人、出借资质的建筑施工企业和借用资质的单位和个人之间的纠纷。根据发包人支付价款、借用资质单位或者个人施工相关情况，由发包人向借用资质的单位或者个人承担责任。由此明确了发包人订立合同时知道资质借用情形，建设工程质量合格，借用资质的单位和个人可以请求发包人对其物化于工程中的财产价值进行折价补偿，在事实受益人与实际投入人之间建立直接返还关系。反之，如发包人并不知道资质借用情形，基于合同相对性这一基本民法原理，借用资质的单位和个人须遵循《民法典》第五百三十五条代位权制度主张权利。《建工解释二》第6条将转包和违法分包的原实际施工人亦纳入代位权诉讼体系，明确规定接受转包或者违法分包的单位或者个人请求与其没有合同关系的发包人支付折价补偿款或者赔偿损失的，人民法院不予支持。这一二元体系使得裁判路径更加清晰，将原实际施工人的权利救济纳入严谨的民法框架，也为那些实际上承担了建造义务却因不合规而处于权利虚置状态的施工单位和劳动者，提供了在法治框架内获得保障的制度依据。与此同时，该体系通过严格的适用条件，有效兼顾了发包人的合法权益，避免发包人陷入被随意追索的风险。这种制度设计，既为借用资质的单位和个人提供了穿透式救济路径，又为防止权利滥用设置了防火墙，实现了实质公平与交易秩序的精妙平衡。

二是固定总价合同结算规则的完善。固定总价合同纠纷频发，折射出建筑市场缔约诚信与履约信用机制仍有完善空间。实践中，部分发包人压价签约后拒绝调整，或以工程未竣工为由拒付；部分承包人则以价格波动为由主张调整，对合同稳定性造成侵蚀。《建工解释二》第9条确立“价格风险自负”原则，将工期内的价格波动纳入承包人商业风险范畴，以情势变更和另有约定为例外；第10条则破解“半拉子”工程结算难题，确立“比例折算”计算方法，既避免固定总价约定落空，又有效应对未完工程结算困境。可见，司法解释通过明晰风险分配与结算规则，为化解纠纷提供了裁判指引，但要从源头减少争议，仍有赖于缔约诚信引导与履约信用约束机制的持续协同与完善。

三是审计评审条款的司法规制。审计久拖不决是建筑市场实践中较为突出的问题。在部分政府投资项目中，发包人可能因审计程序周期较长而延迟结算，占压承包人资金，进而形成工资拖欠、债务传导等连锁反应，末端风险最终由农民工群体承担。这一现象的成因，涉及公共财政资金管理程序与市场主体权益保护机制之间的衔接与协调问题。《建工解释二》第13条对审计评审依法划定“一年大限”的法定兜底期限，明确承包人在审计未按期出具或结论明显不符时的司法鉴定申请权，为承包人提供了明确的权利救济时间节点。这一规则通过司法途径强化了审计程序的时效约束，有助于防范程序迟延带来的利益失衡，推动财政资金管理与市场主体权益保护的平衡。

四是建设工程价款优先受偿权的精细化。建筑施工企业普遍面临资金占压周期长、融资成本高的困境，工程价款债权的可流转性与可担保性，直接关乎产业链资金循环的畅通程度。优先受偿权作为法定的优先性担保工具，其实现成本与确定性深刻影响着工程价款债权的信用基础，进而作用于整个建筑市场的融资效率与产业稳定。《建工解释二》第17—21条围绕优先受偿权进行系统性完善，体现了“范围限缩、权利扩张、期限灵活”的导向。这些规则通过降低权利实现的不确定性与交易成本，提升了优先受偿权的市场价值与流转效率，间接缓解了产业链资金紧张状况，从司法层面为建筑市场健康发展注入了制度性流动性支持。

五是农民工权益保护的司法确定化。农民工工资权益保障是建设工程领域长期面临的现实挑战，也是检验建筑市场治理成效的重要维度。农民工工资权益处于产业链末端，最易受到层层转包、资金链断裂等因素的冲击，其深层原因与资质挂靠、违法转分包以及层层转利等非规范市场生态密切相关。2005年《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第26条通过赋予实际施工人突破合同相对性向发包人主张权利方式保护农民工工资支付，在一定程度上加强了农民工权益保护。但实际施工人不等于农民工，工程款也不等于农民工工资。国务院2020年《保障农民工工资支付条例》确立了建设单位资金拨付监管、施工总承包单位代发工资、农民工工资专用账户、实名制管理等制度，从行政层面构建起欠薪防治机制。也应看到，建筑行业正经历深刻的产业化变革，用工模式持续重塑，对欠薪治理的制度衔接提出了更高要求。行政监管的有力推行与产业管理制度的持续完善，为欠薪治理提供了重要支撑，但当欠薪纠纷进入诉讼程序后，仍须以确定性的司法救济路径加以保障，这正是《建工解释二》予以回应的命题。《建工解释二》第8条为农民工在民事诉讼中直接援引《保障农民工工资支付条例》主张权利提供了明确依据，有效衔接了行政规范与司法裁判，为农民工欠薪纠纷提供了清晰的民事救济路径。

三、解释施行的展望与建议

《建工解释二》的规则体系主要建基于传统施工总承包模式，在工程总承包全面推行的背景下，个人认为，在以下方面仍存在进一步探索的空间：其一，工程总承包模式下设计责任的司法认定标准有待明确；其二，固定总价合同的变更调整机制仍需细化。工程总承包合同虽约定总价包干，但何种变更构成“实质性变更”从而触发价格调整，尚缺乏量化的识别标准；其三，履约过程中的风险分配规则有待进一步厘清与平衡。司法解释作为法律适用与行业实践之间的“传导器”，未来可为新型交易模式提供更具操作性的裁判指引。此外，发包人知情的证明标准问题也值得关注。《建工解释二》第4条认定发包人“知道或者应当知道”借用资质情形，实践中如何构建“高度可能性”的事实图谱，在何种证据链条下可实现举证责任的动态转移，专业房地产开发企业与非专业主体的注意义务标准是否应当差异化，这些问题需通过典型案例逐步统一裁判尺度，构建可操作的证明标准规则，在保护善意发包人的合理信赖与防范恶意资质借用之间找到最佳平衡点。

法律的善治不能停留于司法规则的精细化，还应审视建筑市场深层次逻辑，推动建筑市场的持续健康发展。通过各方良性互动与智慧凝结，定能在建筑业发展进程中，共同书写中国建设工程法治的新篇章。

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