香港首份五年规划：将香港定位为中国低空经济的“出口服务台”

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香港于9月16日发布首份五年规划，而低空经济并不在多数读者会寻找的地方。它没有被归入创新科技，而是被政府放在航空之下，章节名为“国际航运中心及航空枢纽”，位置在建设亚洲首个飞机零部件加工及贸易中心的承诺和机场燃料目标之后几段。

这种归类选择，比周围文字更能说明问题。该规划覆盖2026年至2030年，以国家“十五五”规划为依归。它没有要求香港制造航空器，而是要求香港探索成为低空经济“走向全球”的示范与合规基地，帮助国家参与国际低空标准制定，并研究联合内地倡导成立国际低空合作组织。说白了，交给香港的角色是出口服务台，而不是工厂。

一张满是动词的表格

低空部分占两个编号段落和一张五行表格。若想从表中找数字，只能找到一个：150公斤——超过这一重量，香港仍需为其所称的“非常规航空器”立法。紧挨其前印出的航空表格则很具体。香港国际机场将在五年内把全球航点从220个增至240个。可持续航空燃料到2030年将占离港航班消耗量的1%至3%。低空表格给出的却是动词：制定、提前规划、测试、支持、探索。

香港以前也用过其中一些动词。基础设施一栏要求香港提前规划垂直起降场、航线、卫星定位、三维空间数据和低空飞行智能交通管理系统。一年前发表的2025年施政报告，以同样顺序列出了同样五项。

旧诺重提

重复不止一张清单。2025年9月，行政长官李家超表示，政府将制定《低空经济发展行动计划》，包括为重量超过150公斤的非常规航空器专门立法。他与五年规划同日发表的2026年施政报告称，政府将制定该行动计划。立法事项现在的表述是“开始起草”。

其间，运输及物流局局长陈美宝向立法会议员提交了进展报告。在6月24日的书面答复中，她表示政府已“开始研究”针对这类航空器的专门法例，并将在适当时候咨询立法会。她指出，该技术尚无统一国际标准，因此香港正从现有小型无人机规则以及内地和其他地区的监管工作中构建自身框架。

跨境飞行也遵循同样模式。2024年施政报告提出与内地当局探索联合低空航线、通关安排和配套设施。两年过去，2026年施政报告承诺“尽早”开展跨境物流试飞。新施政报告和五年规划均未给出日期。

唯一新增的日期是2028年。施政报告将这一年定为智能低空交通管理系统分阶段推行的起点，该系统正由民航处研究。五年规划列出了该系统，却未附年份。

并非所有承诺都停滞不前。2025年施政报告承诺年底前提供专用无线电频谱，通讯事务管理局已将1.4吉赫兹频段（1430至1444兆赫兹）开放给无人驾驶航空器，并自2025年10月27日起设立专用牌照。目前只有沙盒项目可以使用。

沙盒快于立法

香港行动迅速之处是许可审批。政府于2025年3月为首个低空监管沙盒选定38个项目。根据陈美宝的答复，到6月，34个已启动，超过20个进入常规化、规模化运营，涵盖外墙清洁、基础设施巡检、环境监测和物料吊运等工作。新施政报告统计已批准超过140个常规化项目，但没有解释这一数字与6月统计之间的关系。

2025年11月启动的监管沙盒X是更难的考验。它涵盖交通管理演示、跨境飞行、共享无人机平台和非常规航空器；政府将这一类别定义为包括超过150公斤的无人驾驶航空器、eVTOL航空器以及为载客而设计的机型。申请于2月截止，收到100多份。政府工作组已选出15个交通管理演示项目和首批4个非常规航空器项目，施政报告称约10个项目已开始测试。

这四个航空器项目显示出香港正在测试谁的硬件。AECOM亚洲和China Travel Tours Transportation Services各自将上海峰飞（AutoFlight）列为合作方，峰飞表示这两个项目都将使用其重型eVTOL。KC Smart Mobility列出香港数码港管理有限公司和亿航智能设备。第四家申请者Geosys Hong Kong与FLYCAMHK.COM和发展局合作。名单上的两家eVTOL开发商都来自内地。它们遵循的规则手册是香港的。

为什么是香港，而不是深圳

为什么合规角色会落在香港，而不是一河之隔的深圳？因为香港实行独立的航空体系。《基本法》第130条规定，香港自行负责民航的日常和技术管理，包括其飞行情报区内的空中交通服务，以及根据国际民航组织程序赋予的职责。一架内地航空器若在香港通过验证，面对的是一个不同的民航当局，而该当局已经监管着全球最繁忙的货运机场。

规划第五行勾勒了围绕这一当局的业务。香港将把海外买家带到本市低空贸易展会，并为进出口商提供项目融资、出口信用保险和售后支持等一站式协助。施政报告补充说，至少15家保险公司已在销售面向无人驾驶航空器的低空产品，保险业监管局将支持为更重型航空器拟定的框架。把这些拼在一起，卖点就清晰了：一架内地航空器可以在同一座城市完成融资、投保、演示和合规检查，再从那里销往海外。

落地缺口

但这个卖点有一个软肋，五年规划把它明明白白摆在那里。合规基地卖的是规则。对于非常规航空器——即高端市场的重型无人机、eVTOL和载客设计——香港目前的规则只有2025年加入《航空导航令》的试行条款，允许获批项目在指定条件下飞行。专门法例的起草现在才将开始。跨境走廊没有日期。交通管理系统虽有2028年分阶段推行的目标，但比规划结束早两年。

治理架构也没有改变。立法会议员葛珮帆6月询问，香港是否会任命低空经济发展专员，或设立法定低空管理局。答复将这项工作继续留给财政司副司长领导的工作组，并表示如有必要，政府将争取更多人手和资金。

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