江苏泰州：中标2.1亿保障房工程，为何迟迟等不来开工令？

一场没有开工令的“马拉松”

2020年12月31日，某某甲司中标了“城投梧桐湾保障房一期工程”，中标价2.1亿余元，工期620天。同一天，某某甲司与发包方某某乙司签订了《建设工程施工合同》。合同约定，计划开工日期为2021年1月10日，竣工日期为2022年9月22日。

然而，这份合同从签订之日起，就注定无法履行。

某某甲司进场后，迟迟等不到开工令。它组建了项目部，筹措施工周转资金，落实垂直运输机械和周转材料，选择桩基等专业工程施工队伍。前期投入的各项费用，接近两千万元。某某乙司也按照合同约定，支付了1551万元工程进度款和388万元农民工工资专户资金。

但开工令始终没有来。2022年9月1日，某某乙司向某某甲司发送《解除合同通知函》，称“根据有关国有土地使用权的相关法律法规和政府工作要求，安置区土地需通过公开招拍挂程序确定国有建设用地使用权人。我公司已无法继续履行该合同”。某某甲司回复称，合同合法有效，某某乙司未能依约下达开工通知，构成违约，不同意解除合同。

2022年12月9日，案涉项目所在地块的国有土地使用权，由某甲集团和某乙集团通过挂牌交易方式竞得。某某甲司认为，某某乙司“能办而不办”规划许可证，又恶意不参与土地竞拍，导致合同无法履行，应当赔偿其全部损失，包括可得利益。

官司一路打到江苏省泰州市中级人民法院。2026年8月6日，江苏省泰州市中级人民法院作出（2026）苏12民终1746号民事判决，驳回上诉，维持原判：合同无效，某某乙司返还工程款1551万元，赔偿某某甲司损失265万余元，驳回某某甲司的其他反诉请求。

这个案件的核心问题只有一个：一份2.1亿的施工合同，为什么会被认定为无效？无效之后，损失又该怎么赔？

合同无效的根源：一张失效的选址意见书

建设工程施工合同的有效性，有一个硬性前提：发包人必须取得建设工程规划许可证等规划审批手续。

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第三条明确规定：“当事人以发包人未取得建设工程规划许可证等规划审批手续为由，请求确认建设工程施工合同无效的，人民法院应予支持，但发包人在起诉前取得建设工程规划许可证等规划审批手续的除外。发包人能够办理审批手续而未办理，并以未办理审批手续为由请求确认建设工程施工合同无效的，人民法院不予支持。”

这条规定包含两层意思：第一，未取得规划许可证，合同无效；第二，如果发包人“能办而未办”，就不能以未办理为由主张合同无效。换句话说，法律不允许发包人通过故意不办证来逃避合同义务。

本案中，某某乙司在签订合同时，并未取得建设工程规划许可证。它手里只有一份2019年1月9日取得的《建设项目选址意见书》，而且这份意见书的有效期只有一年。到2020年12月31日双方签约时，选址意见书早已失效。更重要的是，选址意见书只是建设项目选址阶段的初步规划依据，与建设工程规划许可证不是同一性质的审批文件，不能替代规划许可证。

那么，某某乙司是不是“能办而未办”呢？这是本案最关键的事实争议。

某某甲司主张，某某乙司作为国企，实际具备办理规划许可证的能力，却故意不办理。它甚至申请法院向泰州市某局调查。泰州市某局的回函载明：办理建设工程规划许可证应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案、建设工程施工图设计文件等材料。2020年12月，该项目地块仅办理了农用地转用和土地征收手续，并未办理不动产登记。某某乙司如能取得合法的划拨土地手续，其他相关材料齐全，可按程序办理建设工程规划许可证。但2019年1月9日到2021年9月16日期间，某某乙司并未向该局提交办理建设工程规划许可证的相关材料。

这份回函看似对某某甲司有利，但结合另一个关键事实，结论就完全不同了。2021年9月16日，泰州市自然资源和规划委员会会议纪要明确：案涉两个地块挂牌上市，规划用途为城镇住宅用地，责任主体为市某甲集团。这意味着，土地性质从“划拨”转为了“出让”。在划拨土地上，建设单位可以凭借划拨土地手续办理规划许可证；但在出让土地上，建设单位必须通过招拍挂程序取得国有土地使用权，才能成为合法的建设单位。某某乙司作为原划拨用地上的建设单位，在土地性质变更后，已经不再具备申领出让土地上规划许可证的主体资格。

土地性质变更为出让，是政府决策，不是某某乙司能够控制的。某某乙司在2020年11月30日出具的《情况说明》中明确承认“招标条件不成熟”，恰恰印证了当时规划手续尚不具备办理条件。法院据此认定：合同签订时及起诉前案涉工程均未取得规划许可，且无证据证明某某乙司“能办而未办”。土地性质变更属于客观不能，而非主观不为。

因此，合同无效。不是解除，而是自始无效。

损失赔偿：信赖利益与可得利益的楚河汉界

合同无效之后，损失怎么赔？这是本案的第二个核心问题。

《民法典》第一百五十七条规定：“民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”

这里的关键是“损失”的范围。合同无效后的赔偿，法律上称为“信赖利益损失”，即当事人为准备履行合同而实际支出的费用。它不包括“履行利益”，即合同如果有效履行后可以获得的利润，也就是“可得利益”。

为什么无效合同不能主张可得利益？道理很简单：无效合同自始没有法律约束力，当事人不能通过无效合同获得预期利润。如果允许主张可得利益，就等于承认无效合同可以产生有效合同的法律效果，这与合同无效制度的目的相悖。

本案中，某某甲司主张的损失包括：投标保证保险费15000元、招投标综合服务费17500元、合同完工履约保证保险费184362.5元、建设工程团体意外伤害保险和附加建筑工程团体意外医疗保险费105328.94元、低价差额保证金2000万元的资金占用损失364958.9元、重新办理低价差额保函费664000元、首次工程款开票税金1601009.17元，以及项目管理人员工资、社会保险费用、招标文件编制费和可得利益损失。

一审法院逐项审查，对有证据支持且与合同无效存在直接因果关系的费用予以认定，共计2952159.51元。对于项目管理人员工资和社会保险费用，因未能证明系为案涉项目额外支出，不予支持。对于招标文件编制费，因未提供证据证明实际产生，不予支持。对于可得利益损失，一审法院明确指出：无效合同自始无效，当事人通过履行无效合同可能获得的利益，不受法律保护；退一步讲，建设工程施工合同履行过程中存在多种影响预期利润实现的因素，工程预期利润具有不确定性，不具有必然性。

二审法院进一步阐释：可得利益以合同有效为前提，无效合同自始没有法律约束力，当事人不能通过无效合同主张预期利润。且建设工程施工周期长、影响因素多，原材料价格波动、施工管理效率、设计变更等均可能导致实际利润与投标测算存在显著差异。某某甲司主张的利润率系基于报价测算，不具有必然发生的客观基础。

这个认定，划清了信赖利益与可得利益的界限。在建设工程施工合同纠纷中，施工方往往主张可得利益损失，但一旦合同被认定无效，这一主张就失去了法律基础。这是施工方必须清醒认识到的法律风险。

过错责任划分：为什么发包方承担90%，施工方10%？

合同无效，双方都有过错，责任怎么分？

一审法院酌定：某某乙司承担90%的责任，某某甲司承担10%的责任。

某某乙司作为发包人，在未取得规划许可、招标条件不成熟的情况下即启动招投标并签约，违反法定义务，对合同无效承担主要过错。这是没有争议的。取得规划许可证是发包人的法定义务，发包人在明知手续不全的情况下招标，责任在先。

某某甲司作为专业的建筑施工企业，持有建筑工程施工总承包壹级资质，在明知或应知招标条件不成熟、未见到规划许可文件时仍参与投标并签约，对合同无效亦存在一定过错。这个认定也是合理的。施工企业不是普通主体，它应当具备基本的法律审查能力。在投标前，它应当核查项目是否具备法定招标条件，包括规划许可证是否取得。如果它未尽到审查义务，就应当承担相应的过错责任。

10%的责任比例，意味着某某甲司自行承担约29.5万元的损失。这个比例是否适当？从司法实践看，施工方在合同无效中的过错通常被认定为次要责任，10%至30%的比例都有出现。本案中，考虑到某某乙司是国企，且是规划手续的法定义务人，法院酌定其承担90%的主要责任，是合理的。

恶意违约与权利滥用：一个未能成立的主张

某某甲司在上诉中提出了一个更具攻击性的主张：某某乙司构成恶意根本违约，应承担全部损失。理由是：某某乙司明知项目为安置房民生工程，却故意不参与土地竞买，导致合同客观上无法履行；土地由关联公司竞得，建成后由关联方回购，项目规划、户型等成果被直接继受，实质是换“马甲”规避违约责任；土地成交价明显低于周边地块，建成后回购价却远高于成本，某某乙司“不报名、不竞买”唯一合理解释是恶意规避对上诉人的违约赔偿。

这个主张如果成立，某某乙司就应当赔偿全部损失，包括可得利益。但二审法院没有采信。

法院的论证逻辑是：第一，某某乙司发出《解除合同通知函》系基于合同客观上无法继续履行的事实，其法律性质是对无效合同的终止确认，而非行使解除权。第二，政府会议纪要虽要求某甲集团参与竞拍，但某某乙司作为独立法人，不参与竞拍并未违反法律强制性义务。其不参与竞拍属于商业决策，并不能直接得出逃避违约责任的主观恶意。第三，案涉土地最终由案外人通过公开挂牌程序合法竞得，某某甲司主张某某乙司与竞得方存在关联关系，但未能提供证据，不能仅因“同为国企”即推定恶意串通。第四，某某乙司实际已支付1939万元预付款，已实际履行部分义务，说明合同签订初期某某乙司确有履行意愿，后续因政府规划政策调整导致的客观后果，不属于主观恶意。

这个论证，击破了某某甲司的“恶意”指控。在民事诉讼中，主张对方恶意，需要证据支持。某某甲司的证据，主要是政府会议纪要、土地成交价、回购价等间接证据，无法形成完整的证据链证明某某乙司与竞得方存在恶意串通。法院不予采信，是正确的。

结语：无效合同的代价与启示

这个案件，给所有参与建设工程的主体上了一堂深刻的法律课。

对发包人而言，取得规划许可证是法定义务，不是可以“先上车后补票”的程序问题。在规划手续不全的情况下招标、签约，合同无效的风险极高。即使后来土地性质变更、政府决策调整，也不能改变合同自始无效的事实。发包人不仅要返还工程款，还要赔偿施工方的信赖利益损失，代价沉重。

对施工方而言，投标前必须核查项目的法定招标条件，特别是规划许可证是否取得。不能因为对方是国企、项目是民生工程，就放松法律审查。一旦合同被认定无效，施工方只能主张信赖利益损失，无法主张可得利益。前期投入的费用，如果证据不足，也可能无法获得全额赔偿。

对法律人而言，这个案件清晰地划出了合同无效后损失赔偿的边界：信赖利益可以赔，可得利益不能赔；实际支出可以赔，预期利润不能赔；与合同无效有直接因果关系的费用可以赔，与合同无效无关的费用不能赔。这条边界，是《民法典》第一百五十七条的司法逻辑，也是建设工程施工合同纠纷中必须坚守的法律底线。

一份2.1亿的合同，最终以265万的赔偿收场。这个数字的落差，正是法律对无效合同最冷静的回应。