【产城原创】112个赛道之外，你的基金还剩几年？从设置端关闸到投向端画线，一份给地方平台与GP的存量时代生存手册

欢迎关注并置顶，即可获取更多产城专业数据资讯、研究报告、深度干货。欢迎分享本文，转载请联系我们。

■ 和君产城发展事业部·产城原创系列

■ 作者：和君产城发展事业部合伙人 金福伟

某市政府引导基金管理机构负责人 刘先生

■ 阅读全文大约需要20分钟，欢迎转发朋友圈收藏阅读

112个赛道之外，你的基金还剩几年？从设置端关闸到投向端画线，一份给地方平台与GP的存量时代生存手册

8月26日，《陕西日报》报道，陕西省发改委会同省委金融办、省财政厅、省科技厅、省工信厅联合印发《陕西省政府投资基金重点投资领域清单》[1]。两天后，这条消息被财经媒体广泛转载，标题都落在同一个词上——“投资地图”。

“地图”这个说法很贴切。但它容易让人只盯着被画进去的部分。

真正扎人的是另外半句：清单范围之外的投向领域，原则上不予支持；存量基金中投向不符合要求的，或者同一区域同类型基金过多、投资领域明显交叉重叠的，将依法依规及时调整，并引导其在存续期满后有序退出[1][2]。

一份省级文件里，写到“退出”两个字的时候，分量就不一样了。

而这只是2026年全国性收口的一个切片。回看这一年：1月，国家发展改革委等四部门发布《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法（试行）》（业内称1752号文）与《政府投资基金投向评价管理办法（试行）》[3][4]；6月，国务院办公厅印发《关于加强监管防范风险促进私募投资基金高质量发展的指导意见》（国办函〔2026〕54号），明确“严控新设政府投资基金，县区原则上不得新设”[5]；7月起，山东、吉林、浙江、河南、陕西陆续交卷。

把三组数字放在一起看，这一轮变化的成色就出来了：截至2025年底，全国累计设立政府投资基金1513只、总规模6.56万亿元，所投存量项目超6.6万家[6]；而2025年全年新设基金只有60只、规模5189亿元，新增规模贡献率已从2015年的60.8%跌至7.9%[6][7]。

存量6.56万亿，增量不足一成。这不是周期性波动，是行业从扩张期进入存量期的分界线。

设置端关闸、投向端画线、运行端打分——三件事合在一起，构成了一次完整的收口。对地方政府平台、基金管理人（GP）和产业园区而言，问题已经不是“要不要变”，而是“还剩多少时间”。

下面按四层拆解，每层给出步骤、场景、误区；最后落到业务视角——这轮洗牌对产城业务的客户意味着什么。

NO.1

画线：你的赛道，在地图上吗？

陕西的清单按三级分类列示，一、二级分别对应《国民经济行业分类》的“门类”和“大类”，三级细化到具体产业，涵盖7个门类、33个大类，归纳为“12+12+5”共29个领域、112个方向[2]。

比领域划分更关键的，是清单配套的两道关卡。

前面一道：新设卡口。新设立的政府投资基金，发起部门需就投资领域征求同级发展改革部门意见，发改部门结合清单出具投向领域政策符合性审核意见[1][2]。过去设立一只基金，主要是财政、国资和金融口的事；现在发改委在设立环节有了实质性的政策符合性审核权。

后面一道：存量倒逼。各级各部门对照清单，全面梳理辖内存量基金投向，完成"全国政府投资基金信用信息登记系统"投向信息更新填报；投向不符合要求的，或同一地区同类基金过多、投资领域明显交叉重合的，依法依规及时调整，引导存续期满后有序退出，同时鼓励整合重组[1][2]。值得关注一项机制变化：未来基金实际已投项目的投向符合性，将由项目所在地发改部门实施评价核验。该规则改变了过去仅从基金设立端统一审核投向的模式，把评价触角下沉到每一个落地项目。对县区而言，这创造出一条现实可行路径：县区立足自身产业规划、地域产业禀赋与发展定位，采取与省、市平台联合设立基金的模式。基金主体层级上移至省市层面，绕开县区新设禁令，基金整体投向满足省级清单政策符合性要求；同时县区保留项目挖掘、产业判断的参与权，充分筛选导入契合本地产业定位的落地项目，实现上级政策合规与地方产业发展诉求的兼顾。

“存续期满后有序退出”，听上去平和，实际是把基金的续命权和投资方向绑在了一起。到期不是结束——到期之后能不能续期、要不要设新基金接着干，取决于你投的东西还在不在地图上。

还有一条最容易被忽略：“同一地区同类基金过多、投资领域明显交叉重合”。这一条不是冲着某只基金的业绩去的，是冲着布局本身去的。即便你投得不错，只要隔壁区还有三只基金在做同样的事，麻烦一样会来。近几年"基金招商"层层下移留下来的重复建设，被这句话精准点名。

清单不是一劳永逸的。按规定，它将根据实际情况按程序调整，原则上同一年度至多调整1次；各级部门还需指导辖内在管基金参加国家发改委按年度组织的投向评价，评价结果通报至市级政府和具体基金管理部门，并视情况按程序上报省政府[1][2]。

这意味着什么？画线不是一次性的清点，而是一套“投前—投中—投后”全流程机制的起点。

• 步骤：三步自查，判断你在不在地图上

①比对颗粒度。不要只比对一级板块。陕西的口径细化到三级112个方向，你的基金投向要能落到具体方向条目上，而不是停留在“先进制造”“生物医药”这类大词上。颗粒度对不上，等于没有比对。

②定位所在板块。三个板块的政策含义并不相同：战略性新兴及未来产业是增量主战场，优势支柱产业是存量基本盘，基础特色产业是资源禀赋区。

③测算区域重叠度。拉出本区域内同投向基金的完整清单——数量、规模、设立主体、已投项目。主动整合的谈判地位，永远高于被动整改。

• 场景：三类主体的处境差异

• 误区：画线阶段最常踩的三个坑

误区一：以为清单一年至多调一次，就可以先等一等。“至多调整1次”是调整频率的上限，不是观望窗口。等待的代价是：下一轮年度投向评价中，问题会以“负面行为”被记录，而评价结果通报至省级政府、有关部门、被评价对象以及金融机构[4]。一次留痕，影响后续所有融资与合作。

误区二：以为不在清单上就等于判了死刑。文件同时明确“鼓励相关基金整合重组”[1][2]。真正的出路不是硬撑到到期，而是在存续期内主动完成投向调整或合并重组——这两条路径都保留经营主体的合法权益。

误区三：只研究“画进去的”，不研究“没画进去的”。陕西明确"公益属性较强、市场竞争程度较高及非产业类等投向领域不纳入支持范围"[2]，吉林规定不得投资限制类和淘汰类产业。排除项划定的，是政策对“政府资金该干什么”的边界认知——这才是判断未来政策走向的密钥。

NO.2

关闸：新设通道收窄之后，钱从哪来？

2026年6月，国办54号文落下最重的一笔：“严控新设政府投资基金，县区原则上不得新设，确需新设的要上报上级人民政府审批。”[5]

这句话的杀伤力在对比里。2025年1号文的表述是“县级政府应当严格控制新设基金”，还留有“财力好、有资源”的例外条款；54号文直接删掉了这个例外，把条件性限制升级为原则性禁止[7]。

地方执行已经铺开。在38份地方配套政策中，58%明确严控区县新设基金[7]。西部某国资机构表示正自上而下整合区县基金，中部某区级平台称市区层面新设已被叫停，珠三角某区级平台表示现在设立基金必须向上级报备[7]。

被挤压的正是最底层。截至2025年底，区县级基金数量占全国总量的44%，规模却只占11.3%；而国家级基金以2.2%的数量撬动了23.6%的规模，省级基金以24.8%的数量带动38.7%的规模[7]。

与此同时，钱并没有变少，只是换了聚集方式。2019年之前，一只政府投资基金的平均规模是20—40亿元；到2025年，这个数字变成了86.5亿元。背后是百亿级、千亿级基金的密集落地——国家创业投资引导基金、江苏与广东等地的百亿级战新基金，直接拉高了平均值[6][7]。

过去五年，“基金招商”从省到市再到县逐级下移，区县级引导基金是很多早期项目能接触到的第一笔钱。这条链子已经触底了。

• 步骤：四步走通“不能新设”之后的资金路径
  

①建立存量台账。字段包括设立主体、规模、已投金额、存续期、到期日、投向领域、当前是否符合清单。没有这张表，后面所有动作都是拍脑袋。

②排出到期时间表。按12个月、24个月、36个月三档排序。54号文给出了12—18个月的整合窗口判断 [7] ，你的时间表要比它更前置。

③选择整合路径。三条可选：同区域同类基金合并重组、跨层级上收至省市级平台、委托省级母基金间接投资。判断标准只有一个：哪条路径能最大限度保留产业话语权，而不只是保留资金规模。

④对接省级母基金。尽早明确返投认定、项目推荐权、决策参与度。越早谈，条件越好；等到被动整合时，谈判筹码基本归零。

• 场景：三类主体的替代路径

• 误区：画线阶段最常踩的三个坑

误区一：等政策松动。从2025年1号文的"严控"到54号文的“原则禁止”，这是一条单向收紧的曲线，不是周期波动。

误区二：换个马甲继续设。判断标准是资金来源是否为财政预算安排、是否采用股权投资方式引导社会资本——两条都成立，就在监管口径之内。

误区三：只盯着“新设”，忽略“整合重组”是被鼓励的方向。文件明确“鼓励相关基金整合重组”，并强调“保障经营主体合法权益”[1][2]。整合重组是政策给出的台阶，不是惩罚。

NO.3

打分：投向评价，怎么变成了续命线？

2026年1月12日，国家发展改革委等四部门联合发布1752号文，要求各地根据自身财力和产业基础确定本省重点投资领域，理由写得非常直白——避免各地盲目跟风、低水平重复建设[3]。

同日发布的《政府投资基金投向评价管理办法（试行）》，建立了贯穿基金运营全过程、定量与定性并重的指标体系，并专门设置投向领域负面行为清单[4]。评价结果要通报给省级政府、有关部门、被评价对象以及金融机构，并通过登记系统公布；整体排名靠后、负面清单行为多的省份会被点名批评[4]。

把通报链条拆开看就明白了——省级政府管帽子，金融机构管钱袋子。一条评价结果同时打到行政与市场两端。

上图为国家发改委投向评价培训材料中“重点投向领域契合度”指标（10分）的计算与填报口径：契合度＝基金投资于国家批复（省清单）相关领域投资规模÷基金已投金额。比例≥90%，得10分；50%≤比例＜90%，按10×【（重点领域投资比例−50%）/40%】折算；低于50%，得0分。评价前，各省级发改委需制定出台省级清单并录入系统，再经“信息填报→系统整理→指标核查→投向评价”四步形成最终得分。这意味着，“在不在清单上”不是一句定性判断，而是每年都要重算的算术题——已投金额中每一个清单外的百分点，都会被直接扣成分数。

这一年是各省集中交作业的一年，同一份上位文件，答案差距很大：

三种画法，对应三种自我认知。山东追求口径一致；河南按产业成熟度分层；陕西介于两者之间，最耐人寻味的是保留了“基础特色产业”板块——意味着能源化工、有色冶金、食品纺织这些老盘子并没有被排除在政府基金的射程之外。对一个煤炭产量7.8亿吨、天然气和原油产量分别居全国第三、第四的省份来说，把传统产业写进地图不是保守，是承认自己的家底。

这意味着什么？省与省之间的竞争，已经从"谁的基金规模大"，切换成“谁先把边界画清楚”。规模是存量，边界是增量。

• 步骤：三步应对投向评价
  

①建立投向台账并完成系统填报。完成“全国政府投资基金信用信息登记系统”的信息更新填报[1][2]。不做即已进入负面清单视野。

②对照指标体系自评。不要只看“投向对不对”，还要看投资进度、撬动比例、退出情况、合规记录等全过程指标 [4] 。自评要严于外部评价，才能留出整改窗口。排出到期时间表。

尤其要盯住“重点投向领域契合度”这类硬指标：按国家发改委评价口径，基金投资于国家批复（省清单）相关领域的比例≥90%方得满分10分，50%—90%之间按10×【（比例−50%）/40%】折算，低于50%直接得0分（见本节配图）。

③用评价结果反向优化布局。排名的价值不在于名次，在于它把短板量化成了可以整改的条目。

• 场景：三类基金的评价应对
  

• 误区：打分阶段最常踩的三个坑
  

误区一：把评价当成走过场。评价结果通报至金融机构[4]。金融机构拿到的是信号，不是通知——它会直接影响银行授信、后续募资和合作机构态度。

误区二：排名靠后才开始处理。评价年度性，整改需要周期。正确做法是在评价周期内就完成自评与整改，把问题消化在通报之前。

误区三：只填系统，不做实质调整。填报是表态，调整才是合规。两者缺一，都会在下一轮评价中被识别。

NO.4

换轨：从招商工具到产业钱袋，GP怎么活？

如果只把这一轮变化理解为收紧，就看得太窄了。

另一只手其实在放松。2025年各地集中修订了40余份基金管理办法：行业平均返投倍数降至1.21倍；要求子基金必须本地注册的限制性条款占比从2021年的59%降至33%；95%的新规增设尽职免责条款，分层设置项目与基金的容亏比例[6][8]。今年深圳天使母基金推出全面放宽返投的政策，打响了第一枪[7]。

清单上列的是投什么，返投约束的是投在哪里。两件事合起来看，政府基金的定位已经变了——从为地方拉项目的招商工具，变成给产业投钱的长期资本。

对GP来说，最实际的变化在管理人格局。政府投资基金在遴选子基金管理人时，越来越向国资背景机构倾斜：国资GP占比从2015年的34.5%一路升至2025年的54.4%，且2020年后加速上行[7]。

这意味着政府的钱正在国资体系内形成循环。市场化GP募资变难，不全是能力问题，更是制度偏好变了。

退出端同样在换轨。2025年全年政府投资基金涉及的退出子基金事件共182起；2026年前三个月即达167次[6][9]。2024—2025年间并购退出比例一度超过八成，2026年前四个月IPO退出比例短暂回升至52.9%，但并购与S基金已成为越来越重要的退出方式[9]。

一批基金走到尽头的时刻，也正是地图画完的时刻。

• 步骤：三步完成GP的生存切换
  

①判断自己处在制度偏好的哪一侧。国资背景、政策性执行力、区域资源整合能力——这三项是当前政府资金遴选的核心偏好[7]。自我定位错了，后面所有动作都是无效功。

②重构募资策略。三条路径：与国资平台组建双GP、切入产业资本（CVC）与上市公司合作、转向省级以上母基金。2026年上半年机构LP认缴出资6877.63亿元，引导基金及国企占58%[10] ；75.47%的机构将未来一年主要募资方向锁定省市级国资 [11] 。

③切换退出路径。54号文已明确禁止依托抽屉协议兜底保本收益，依赖刚性回购的粗放退出被斩断 [5] 。提前18个月规划退出，是当下最低成本的动作。

• 场景：三类管理人的适配策略
  

• 误区：换轨阶段最常踩的三个坑
  

误区一：把募资难全部归结为能力问题。国资GP占比变化不是业绩排序的结果，是制度偏好的结果[7]。在错误的方向上努力，投入越大，沉没成本越高。

误区二：把返投放松理解成全面放松。松的是地域约束，紧的是投向约束。一松一紧方向相反：政府资金放弃了"必须投在本地"，换来了"必须投在清单内"。

误区三：继续押注IPO单一退出。52.9%是注册制改革后首批解禁带来的阶段性高点[9]。把退出规划建立在单一通道上，等于把命运交给窗口。

三点判断：

第一，边界比规模更值钱。过去十二年，行业比的是谁设得多、谁盘子大；未来比的是谁先画清楚、谁画得准。在边界内做事的机构，会比在边界外挣扎的机构更早拿到下一轮入场券。

第二，整合重组是台阶，不是惩罚。主动整合者谈条件，被动退出者谈善后。两者的区别，往往只差6—12个月的启动时间。

第三，定位转变才是真正的分水岭。政府基金从招商工具变成产业资本，竞争维度变了：不再是比谁能拉来项目，而是比谁能真正看懂一个产业。

画的地图越是清晰，就越能证明前面几年走过的弯路。6.56万亿存量，第一次有了明确的范围。

而边界之外的那些基金，倒计时已经开始。

NO.5 业务视角

机会：6.56万亿重新洗牌，产城业务的客户在哪？

前面四层讲的是“行业发生了什么”。对产城发展事业部而言，更实际的问题是：这场洗牌把哪些需求从隐性变成了显性？

答案藏在三类“能力缺口”里——政策给了方向，但地方政府、平台公司和园区普遍不具备独立完成的能力：

其一，画线的能力缺口。清单要求细化到三级方向，并要与本地产业链、产业集群、五年规划对齐。这不是把《国民经济行业分类》抄一遍，而是要回答“我们这个省/市到底要什么”。多数市县发改部门没有做产业穿透式梳理的经验和人手。

其二，整合的能力缺口。54号文要求“存量同类基金合并”，但怎么合并、按什么口径估值、人员与存量项目怎么安置、与上级母基金怎么谈判——这是投行+咨询+法律的综合活，不是财政或国资部门能独立完成的。

其三，招商工具箱的缺口。区县级基金新设通道收窄后，“基金招商”这个过去五年最好用的抓手失效了。园区需要新的组合工具：场景招商、链主招商、专项债、省级母基金推荐、S基金——但工具箱怎么重排、目标企业清单怎么重做，是全新的课题。

• 步骤：识别机会的三步法
  

①看政策动作，不看政策文件。真正产生需求的是“动作”——省级清单下达后市县必须对照、年度投向评价必须参加、存量基金到期必须处置。客户找你，往往不是因为读到了文件，而是收到了系统补正通知或上级整改要求。

②看资金流向，不看资金总量。总量6.56万亿没变，但流向在变：从区县上收到省市、从新设转向整合、从“投本地”转向“投清单内”。跟着流向走，就能找到谁在拿钱、谁在失去钱、谁需要新的能力。

③看能力缺口，不看表面痛点。客户说“我们想设一只基金”，真实痛点可能是“不知道设什么方向能通过审核”；说“我们要整合”，真实需求可能是“想要一份能过会的方案”。把表面诉求翻译成真实需求，是判断项目价值的关键。

• 场景：五类机会及其触发时点
  

• 误区：业务视角最常踩的三个坑
  

误区一：把收口当成行业利空，错过窗口。整合重组是被政策鼓励的方向，12—18个月是明确的整合窗口期[7]。对咨询业务而言，行业从“跑马圈地”转向“存量优化”，正是专业能力溢价上升的阶段——扩张期拼关系，整合期拼方案。

误区二：只盯清单编制，把它做成一次性文本项目。清单会调整（原则上年度至多1次），评价是年度性的，整合是持续的。真正有价值的是把它做成年度服务：清单—台账—自评—整改—复评的闭环，而不是交付一份 PDF 就结束。

误区三：只服务出资方，忽视GP生态。国资GP占比升至54.4%，中小市场化GP正在退出政府资金名单[7]。如果只把地方政府当客户，就会错过另一端的需求——GP需要重新定位、需要产业资源、需要与国资平台搭双GP，这些同样是产城业务的服务界面。

四类客户画像

按“决策链—痛点—触发点—可对接服务”四维刻画。判断一个线索值不值得跟，先看清它属于哪一类、处在触发点的哪个位置。

改编说明：本文改编自和君咨询 2026年9月5日推文《112个赛道锁死，政府引导基金生变》，保留原作核心观点、判断与数据，重构文章骨架（四层机制 × 步骤/场景/误区），补齐数据来源与出处，并新增业务视角章节、四类客户画像与行动指引。原作观点归原作者，改编部分由和君产城发展事业部补充，不代表原作者立场。

参考文献

▎政策文件

1.陕西省发展改革委等五部门关于印发《陕西省政府投资基金重点投资领域清单》的通知. 陕西省发展和改革委员会, 2026-08.

2.《陕西省政府投资基金重点投资领域清单》政策解读. 陕西省发展和改革委员会, 2026-08-21.

3.《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法（试行）》（1752号文）. 国家发展改革委、财政部、科技部、工业和信息化部, 2026-01-12.

4.《政府投资基金投向评价管理办法（试行）》. 国家发展改革委, 2026-01-12.

5.《关于加强监管防范风险促进私募投资基金高质量发展的指导意见》（国办函〔2026〕54号）. 国务院办公厅, 2026-06.

▎行业研究

6.2026年政府投资基金专题研究报告. 投中嘉川（CVSource）, 2026.

7.政府投资基金的存量整合，已经开始了. 投中网, 2026-06-11.

8.万亿级政府投资基金升级加速聚焦硬科技，返投松绑容错机制持续赋能. 投中嘉川报告解读, 2026.

9.2025年政府投资基金退出事件统计与2026年退出渠道变化. 行业统计, 2026.

10.2026年上半年中国私募股权市场机构LP出资数据. 执中 ZERONE, 2026.

11.2026创投蓝皮书：六大观察点透视中国创投业转型图景. 证券时报·全国创投协会联盟智库中心, 2026.

（欢迎您添加下方微信，与本文作者交流互动）

好东西就是要多分享，如果觉得不错，

请关注公众号并分享朋友圈哦

官方小助理

获取更多干货、答疑及加入官方微信群，欢迎添加产城发展事业部官方助理微信号：hjccfz

往期精品原创文章：

解锁更多精彩内幕

微信号 :和君产城发展事业部

感恩陌生人的善意！