建言 | 加快市域基本公共服务一体化

党的二十大报告提出，到2035年“基本公共服务实现均等化”。2026年5月，国务院发布《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》。

原文 ：《加快市域基本公共服务一体化》

作者 |中共浙江省委党校公共管理教研部讲师 梅杰 中国浦东干部学院教学研究部讲师 张鹏

图片 |网络

基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。它在公共服务体系中居于基础性和兜底性地位，是政府履职尽责、保障民生的重要体现。在推动基本公共服务实现均等化的进程中，一些地区创新实施市域基本公共服务一体化改革，取得了积极成效，为高质量推动基本公共服务均衡可及、普惠共享提供了实践样本。

从“各管各”到“一盘棋”

长期以来，我国基本公共服务供给呈现出较明显的地域分割特征。基于刚性的行政区划边界，形成“各管各”的碎片化管理格局。在这种模式下，资源按户籍静态配置，导致市县之间、城乡之间存在显著的供给落差，尤其是偏远地区与流动人口难以享受到与中心城区同质的基本公共服务。近年来，浙江聚焦这一难题，从群众急难愁盼问题入手，推进基本公共服务一体化改革。尤其是温州、舟山等地探索推进路径、形成工作机制，使市域基本公共服务均等化水平得到进一步提升。

温州是我国民营经济重镇。2025年，温州地区生产总值达10213.9亿元，跻身“万亿之城”。然而，区域发展不平衡却始终是制约温州高质量发展的深层次结构性短板。2025年，温州下辖12个县级行政区中，地区生产总值最高最低倍差约为10.91。县际地方财力的巨大差异，对市域基本公共服务实现均等化构成了现实掣肘，进而导致民生领域的资源配置呈现显著的梯度落差。有鉴于此，温州市政府办公室于2022年印发《温州市公用事业一体化改革实施方案》，提出“推进温州市公用事业一体化改革”。具体言之，采取打破县域思维和部门分割，推进全市域水务、燃气、环保等公用事业板块资源整合等措施，实现基本公共服务由“县域统筹”初级阶段向“市域统筹”高级形态转化，让每位温州市民享受大致均等的基本公共服务。改革实施以来，通过全市统一资本运作、统一规划建设、统一运营管理、统一服务标准，取得了资源互联互通、同城服务普惠共享、日常供给充足有序、应急保障高效有力等改革成效。

舟山被誉为“千岛之城”，辖区内共有2000余座岛屿。长期以来，其基本公共服务供给受到岛屿分散、交通阻隔等空间因素影响，面临服务半径过大、规模效应不足、运营成本高企与优质资源难以全域覆盖等深层张力。作为浙江省全域公共服务一体化试点，舟山自2023年起系统开展市域基本公共服务一体化改革。坚持人口向着大岛聚、服务跟着人口走、要素就着服务配三大原则，深入实施新时代“小岛迁、大岛建”等工程，积极引导人口向本岛、大岛集聚。在提升大岛承载能力的同时，也注重兜住小岛民生底线。改革实施以来，教育、医疗、养老、住房、社保、文体、便民、扶弱等民生领域均取得显著成效，不断向公平可及、降本增效的改革目标靠近。

两地实践殊途同归，本质上都是对既有行政配置逻辑的重构。温州依靠强大的统筹能力与市场化运作弥合县域落差，舟山通过空间梯度重组与流动服务攻克地理阻隔。二者共同证明：只有跳出“各管各”的行政窠臼，在市域层面算好“一盘棋”的大账，才能把基本公共服务的兜底性与基础性真正转化为群众可感可及的民生实事，为2035年基本公共服务实现均等化积累起现实基础。

多措并举推进市域一体化

市域基本公共服务一体化，既是共同富裕的“度量衡”，也是社会治理现代化的“试金石”。从“各管各”到“一盘棋”，改变的不仅是资源的空间布局，更是政府施政理念从“被动管理”向“主动服务”的深层跃迁。进一步推动市域基本公共服务一体化，需要多措并举，多方形成合力。

一是强化市级统筹，重塑规划引领的布局体系。推进市域一体化需突破行政区划壁垒，构建“全市一盘棋”的规划框架，编制市域公共服务设施布局专项规划，建立人口变动监测与资源适配机制。坚持“服务随人走”，依据常住人口规模、结构与流动趋势动态调整教育、医疗、养老等设施配置，推动资源从户籍导向转向常住地导向。强化市级对重大项目的统筹权与跨区域协调权，理顺市县（区）两级财政事权与支出责任，落实“钱随人走、地随人走、编随事走”的要素跟随机制。通过规划刚性约束防止重复建设与资源错配，引导优质资源向人口集聚区倾斜，对人口流失区域保留底线服务并实施梯度整合，实现空间布局由静态分割向动态协同转变，夯实市域统筹的空间治理底座。

二是统一服务标尺，破除身份地域的准入壁垒。围绕国务院《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》，制定市域统一的基本公共服务清单与实施标准，推动教育、医保、社保、住房、就业等核心事项在市域内同标同质。全面清理与户籍挂钩的不合理准入限制，深化居住证制度与公共服务权益衔接，将非户籍常住人口纳入属地保障体系，逐步实现“同城同待遇”。重点推进义务教育阶段随迁子女公办学位保障、医保缴费年限互认、社保无障碍转移接续、公积金互认互贷及公租房保障扩面，消除城乡与区域间的隐性门槛。建立市域标准互认与质量评估机制，以基准标尺压缩弹性空间，确保不同群体在常住地平等享有生存与发展所需的基本服务，彰显兜底性与公平性。

三是强化数字赋能，构建智慧治理的供给闭环。依托大数据与人工智能等数智技术打破部门、层级间的“数据孤岛”，建设市域一体化“一网通办”“一卡通享”平台，整合教育、民政、卫健、医保、人社等民生数据，构建市民精准画像与需求预判模型。推动高频事项跨区通办、就近可办，从“人找服务”转向“服务找人”，开发巡回诊疗、流动托养、客货邮融合等场景的数字化调度功能，解决边远区域固定设施不足问题。完善“人口地图”与资源匹配算法，实现设施布局、运力配置、服务推送的智能响应。强化数据安全与隐私保护，统一数据标准与接口规范，形成纵向贯通、横向联动的智慧治理网络，以数字韧性提升基本公共服务的可及性、连续性与精细化水平。

四是健全保障机制，夯实长效运行的制度支撑。建立党委政府统筹、多部门协同的市域一体化推进专班，完善跨区县利益协调与成本分担机制，将均衡度、可及性、群众满意度纳入高质量发展考核权重。优化财政转移支付分配办法，将资金投向与常住人口覆盖进度挂钩，增强人口流入地与薄弱区域的承接能力；统筹编制资源向重点领域与基层一线倾斜，探索市管县用、共享人才等灵活供给模式。引入第三方评估与公众参与监督，开展政策实施效果动态监测与纠偏。坚持尽力而为、量力而行，结合地方财政承受力分步实施，鼓励公建民营、政府购买服务等多元参与，构建可持续的运维体系，为一体系改革行稳致远提供坚实制度护航。

通过公共服务供给逻辑从属地化管理向基于常住地的权责对等的范式转型，持续推进市域基本公共服务一体化，有助于在国家与社会、政府与公民之间建立起更为稳固的制度性关联，为实现共同富裕与人的现代化提供坚实的学理支撑与实践样本。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第2015期第2版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

本期责编：狄书一

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