企业垄断，高管最高或罚500万元

反垄断执法正在从主要追究经营者责任，进一步穿透企业组织外壳，追到垄断协议背后的实际决策者、组织者和推动者。

作者 | 布鲁斯

企业达成垄断协议，罚单不仅可能开给企业，也可能直接开给背后的决策者、组织者和推动者。一般情况下，相关责任人员个人罚款上限为100万元；情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的，适用特别加重处罚后，理论上最高可罚500万元。

8月27日，市场监管总局发布《垄断协议个人责任适用指引（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），面向社会公开征求意见至2026年9月10日。

这并非一项孤立的制度安排，而是2022年反垄断法确立“双罚制”以来，我国首次针对垄断协议个人责任出台系统性适用规则。它释放出一个更加明确的监管信号：反垄断执法正在从主要追究经营者责任，进一步穿透企业组织外壳，追到垄断协议背后的实际决策者、组织者和推动者

一、从原则到细则：垄断协议个人责任的四年演进

在2022年反垄断法修改之前，对于法人或者非法人组织达成垄断协议的情形，法律没有专门规定对其法定代表人、主要负责人和直接责任人员并行处罚。实践中，行政责任主要由实施垄断行为的经营者承担，企业内部决策、组织或者推动垄断协议的人员通常不会因此直接面临反垄断行政罚款。

但这并不意味着此前自然人不可能受到反垄断处罚。反垄断法所称“经营者”，本身就包括从事商品生产、经营或者提供服务的自然人、法人和非法人组织。自然人如果本身构成经营者，仍可能以经营者身份承担责任。

2022年6月修改通过、同年8月1日起施行的反垄断法第五十六条明确规定：

划重点

• 经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员对达成垄断协议负有个人责任的，可以处一百万元以下的罚款。

业界通常将企业责任与相关人员责任并行的制度概括为垄断协议“双罚制”。这一条文正式确立了垄断协议的“双罚制”——企业违法，个人也可能买单。不过，“双罚”并不意味着企业一旦达成垄断协议，高管或者员工就必然同时受罚。执法机构仍需判断有关人员是否属于法定责任主体、是否对协议达成发挥了相应作用，以及是否具有应当承担个人责任的主观过错。

同时，这一条款本质上仍是原则性规定，责任主体边界、追责触发条件、处罚裁量尺度等核心问题都缺乏操作细则。此后几年，相关制度逐步推进：

• 2023年8月，《禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为规定》施行，重申经营者利用知识产权达成垄断协议时的个人责任；
• 2026年2月，修正后的《禁止垄断协议规定》施行，进一步规定个人责任及宽大制度的适用。

执法实践层面，2025年堪称“反垄断个人责任落地元年”：

• 2025年3月，上海市市场监管局在甲硫酸新斯的明注射液横向垄断协议案中，对一名企业直接责任人员处以50万元罚款，成为2022年反垄断法修改后全国首例垄断协议“双罚”案件；
• 2025年6月，天津市市场监管委查办的地塞米松磷酸钠原料药垄断协议案，进一步出现企业负责人个人责任与自然人经营者组织责任并行追究的情形，对自然人组织者处以500万元顶格罚款，创下自然人垄断处罚纪录。

市场监管总局2025年法治政府建设年度报告也将“首次追究达成垄断协议的个人责任、组织者责任，实现穿透式监管”列为年度执法成果。

不过这些个案更多带有制度探索性质，不同地区、不同行业的裁量尺度有待统一。此次《征求意见稿》的出台，正是要将此前较为原则和分散的规定进一步整合，形成更具操作性和可预期性的适用规则。

二、《征求意见稿》的四项核心变化

《征求意见稿》共16条，重点回答了“追究谁、什么情况下追究、如何确定罚款、个人能否适用宽大”等问题。

（一）聚焦“关键少数”，区分决策者与直接推动者

《征求意见稿》将个人责任主体分为法定代表人、主要负责人和直接责任人员。

法定代表人、主要负责人对达成垄断协议起到组织、领导、决策、指挥等作用，或者存在授意、批准、纵容达成垄断协议等行为，或者在职责范围内因严重疏忽未履行必要注意义务的，可能被认定为负有个人责任。

控股股东、实际控制人和高级管理人员也不能仅凭其身份当然承担责任。关键仍在于其是否实际履行经营管理职责、是否拥有相关经营决策权，以及是否对垄断协议达成发挥相应作用。

直接责任人员则主要包括具体谋划、发起、推动或者监督垄断协议，并对协议达成发挥关键或者实质性作用的其他人员。上海甲硫酸新斯的明注射液案中的郭某，正是因为直接参与沟通、商议和落实协议，被认定为直接责任人员。

《征求意见稿》同时明确，能够证明是受上级指派或奉命参与达成垄断协议的，一般不作为直接责任人员追究——这相当于给普通执行者划出了免责空间，打击重点始终聚焦在决策者和核心推动者。

（二）严重违法及重点领域将面临更高追责风险

《征求意见稿》对严格追究个人责任的情形作出专门规定，主要包括：

1. 1垄断协议严重排除、限制竞争，严重损害创新、消费者利益或者社会公共利益；
2. 2垄断协议在全国有重大影响；
3. 3垄断协议涉及民生保障、生态环境、安全生产、金融资本、数据安全等重点领域，并危害国家利益。

从已经公布的案件看，个人责任首先在医药领域落地并非偶然。

甲硫酸新斯的明注射液是临床常用药物，三家企业通过共同涨价和分割市场，使销售价格上涨11至21倍，直接增加患者用药负担和医保支出。地塞米松磷酸钠原料药案同样涉及全国市场和民生用药。两起案件均体现出执法机构对民生领域重大垄断协议强化追责的趋势。

不过，重点行业发生垄断协议并不意味着所有相关人员都会自动承担个人责任。是否处罚个人，仍需根据其身份、行为、实际作用和主观过错个案认定。

（三）建立轻重有别的处罚梯度，特别情形最高可罚500万元

根据反垄断法第五十六条，对达成垄断协议负有个人责任的法定代表人、主要负责人和直接责任人员，可以处100万元以下罚款。100万元是个人责任的一般法定罚款上限，而非处罚基准。

《征求意见稿》进一步列明了个人罚款的裁量因素。主动消除或者减轻危害后果、积极配合调查、受他人胁迫参与等，可以依法从轻或者减轻处罚；教唆、胁迫、诱骗他人达成垄断协议，妨碍他人停止参与协议，多次违法或者拒绝、阻碍调查等，则可能构成从重处罚情节。

如果同时符合反垄断法第六十三条规定的“情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果”等条件，国务院反垄断执法机构可以在法定罚款数额的二倍以上五倍以下确定罚款。因此，企业内部责任人员在特别加重情形下，理论上最高可能面临500万元罚款。

但特别加重处罚属于例外机制，并不意味着高管个人责任的通常罚款上限已经普遍提高至500万元。《征求意见稿》同时明确，对个人的罚款数额原则上不超过对其所在经营者的罚款数额。

（四）宽大制度延伸至个人，可能打破企业内部利益一致

《征求意见稿》进一步明确个人适用宽大制度的规则：

• ✔负有责任的个人主动报告达成垄断协议的情况并提供重要证据，符合条件的，可减少50%处罚或者免罚；
• ✔个人既可以随经营者一并申请，也可以单独申请；
• ✔在执法机构启动调查前就主动报告的，甚至可以免除处罚。

这是备受业内关注的一项制度设计。这一设计不仅增加了违法线索被发现的可能，也可能对企业垄断合谋的稳定性形成拆解效应，改变企业与个人之间的责任博弈。

在反垄断调查中，企业可能倾向于将违法行为归因于个别管理人员；相关人员则可能通过主动报告、提交重要证据，争取个人处罚减免。企业与个人在报告时间、申请顺位、证据提交和责任归属等方面，未必始终利益一致。

此外，《征求意见稿》还明确，个人责任不因相关人员离职等情形而免除。这意味着，垄断协议发生时负有个人责任的人员，即使在案件调查时已经离开企业，也不能当然免于追责。

三、从两起典型案例看《征求意见稿》的实践映射

我们可以用上文提到的2025年的两起典型案例，做一次“规则回溯”，清晰看到《征求意见稿》与执法实践的呼应关系。

（一）首例“双罚”案件：个人责任如何真正落地

首先来看甲硫酸新斯的明注射液横向垄断协议案。2025年3月，上海市市场监管局对上海信谊联合医药药材有限公司、河南润弘制药股份有限公司、成都汇信医药有限公司达成并实施横向垄断协议案作出行政处罚。

经查，三家医药企业于2020年1月至2023年12月在国内销售甲硫酸新斯的明注射液时，达成并实施固定或者变更商品价格、分割销售市场的垄断协议。三家企业合谋推高涉案药品销售价格，涨幅达到11至21倍，并分割国内公立医院和民营医院销售市场，维持各自市场份额稳定。

上海市市场监管局责令三家企业停止违法行为，没收违法所得并处罚款，罚没款合计约2.23亿元。同时，执法机构对达成垄断协议负有个人责任的自然人罚款50万元。

受到个人处罚的是时任上海信谊联合医药药材有限公司招商代理事业部总经理郭某。根据公开材料，郭某代表公司与另外两家企业的有关人员持续沟通、商议达成垄断协议，并安排相关部门按照约定支付补偿款，落实共同涨价和分割销售市场的协议内容。

执法机构据此认定，郭某是涉案垄断协议中上海信谊联合医药药材有限公司的直接责任人员，对协议达成负有个人责任。

该案的标志性意义在于，它第一次将2022年写入反垄断法的企业内部人员个人责任付诸执法实践。郭某受到处罚，并非仅仅因为其具有企业管理人员身份，而是因为其代表企业与竞争者进行沟通、推动协议形成，并具体安排协议实施，在违法链条中发挥了直接和实质性作用。

这也为《征求意见稿》所要解决的核心问题提供了实践样本：个人责任不能只看职务，更要看其实施了什么行为、在垄断协议达成过程中发挥了何种作用，以及对违法后果具有何种主观认识。

（二）地塞米松案中的两条自然人责任路径

2025年的地塞米松磷酸钠原料药垄断协议案，则进一步展示了企业内部人员个人责任与自然人经营者责任的区别。

1. 企业负责人承担内部人员个人责任

在该案中，津药药业总经理刘某因直接参与垄断协议重要环节，被认定对公司达成垄断协议负有个人责任，并被罚款60万元。

这一处罚与上海案中的郭某属于同一基本责任路径，即经营者的主要负责人或者直接责任人员，依据反垄断法第五十六条承担企业内部人员的个人责任。

两案共同表明，个人责任制度关注的不是抽象的高管身份，而是个人是否直接参与、决策、组织或者推动垄断协议。上海案首次实现制度落地，地塞米松案则进一步将个人责任追究扩展到多名企业负责人。

2. 自然人组织者作为经营者承担责任

该案中的另一名自然人郭某某被处以500万元罚款，其责任路径则有所不同。

根据公开处罚信息，郭某某通过联系涉案企业、组织协商、传递价格和产量等竞争性敏感信息以及推动协议实施等方式，组织多家企业达成并实施垄断协议。执法机构将其认定为自然人经营者，依法追究其组织垄断协议的责任。

由于郭某某作为经营者上一年度没有销售额，执法机构适用经营者达成并实施垄断协议、上一年度没有销售额时处500万元以下罚款的规定，最终对其罚款500万元。

因此，郭某某的500万元罚款，并不是企业高管个人责任由100万元加重至500万元的结果。它与甲硫酸新斯的明案郭某被罚50万元、地塞米松案刘某被罚60万元的身份认定和罚款计算基础均不相同：

• 甲硫酸新斯的明案郭某、地塞米松案刘某，承担的是企业内部责任人员的个人责任；
• 地塞米松案郭某某，承担的是自然人作为经营者组织垄断协议的责任。

《征求意见稿》主要细化的是前一类责任。后一类案件则表明，穿透式监管并不止于企业内部高管，也可能延伸至游离于企业组织之外、实际策划和组织垄断协议的自然人经营者。

四、个人追责如何重构企业合规和商业决策

个人责任规则的细化，带来的影响并不只是增加一项罚款，而是可能改变企业内部的决策方式、案件应对和风险分配。

（一）合规责任从“部门事项”进入管理层决策

过去，部分企业将反垄断合规主要视为法务部或者合规部的事务，高管层更多承担原则性审批职责。

在个人责任制度下，管理层如果授意、批准、纵容垄断协议，或者在协议达成过程中发挥组织、决策和指挥作用，可能直接面临个人财产和职业声誉风险。企业拥有合规制度或者培训记录，也不能替代具体业务决策中的实质审查。

这将推动反垄断审查进一步前置到价格调整、渠道安排、行业会议、竞争对手接触、联合经营等业务环节。对企业而言，短期合规投入可能增加，但对重大垄断风险的识别也将更早进入决策链条。

（二）企业与个人可能出现责任和证据冲突

随着个人宽大制度进一步明确，企业与高管在反垄断调查中未必始终具有一致利益。

企业需要考虑是否申请宽大、提交哪些内部材料；个人则需要判断是否单独申请宽大、是否独立聘请代理人，以及企业内部调查结论是否会增加自己的责任风险。

如果企业与个人由同一代理团队处理案件，还可能产生潜在利益冲突。企业不仅需要建立违规报告和证据保全制度，也需要预先考虑个人责任案件中的独立调查及代理回避机制。

（三）重点行业的合规价值进一步上升

民生医药、公用事业、金融、数据安全等领域被列为重点关注对象，相关企业管理层和核心业务人员将面临更高的个人责任风险。

对于知识产权密集型行业，专利联营、标准制定、联合研发等合作场景，也需要同步审查是否包含价格协调、市场分割、产量限制或者竞争性敏感信息交换。个人责任制度的细化，将进一步提高此类合作安排的合规设计复杂度。

（四）历史责任将进入并购及高管离任审查

“离职不免责”意味着，在企业并购、股权投资和高管离任审计中，反垄断风险不能只关注目标企业是否已经受到行政处罚，还要调查其历史上是否存在与竞争对手协调价格、产量、市场和客户等行为，以及相关决策人员是否仍可能受到追责。

对投资者而言，企业面临的风险不仅包括罚没损失，还可能包括管理层接受调查、核心人员离职、商业声誉受损和交易估值调整等次生影响。个人责任由此从单纯的法律问题，逐渐转化为公司治理和交易风险。

五、最终规则仍有若干问题有待明确

目前，《征求意见稿》尚未正式生效，最终条款仍可能根据社会意见作出调整。至少有几类问题值得继续关注。

其一，“纵容”等标准如何在个案中认定，是否会因企业规模、人员职务和业务分工不同而存在差异。

其二，如何避免仅凭法定代表人、实际控制人或者高级管理人员身份推定个人责任。职务身份应当只是认定因素之一，执法机构仍需证明个人与垄断协议达成之间的具体联系。

其三，企业与个人分别申请宽大时，申请顺位、证据使用和处罚减免如何衔接。企业提交的内部调查材料能否以及如何用于认定个人责任，也需要更明确的程序规则。

其四，对已经离职、无法继续接触企业文件和人员的责任人，如何保障其陈述申辩和获取证据的权利。

总体来看，上海甲硫酸新斯的明注射液案首次将垄断协议“双罚制”落到企业内部直接责任人员，地塞米松案又进一步呈现出企业负责人责任与自然人经营者组织责任并行的执法图景。《垄断协议个人责任适用指引（征求意见稿）》则试图把这些实践经验转化为更为系统的适用规则。

它并非要释放“所有高管都将被罚”的信号，而是要传递一个信息：反垄断执法将更加关注垄断协议背后的实际决策者、组织者和推动者。对企业和管理人员而言，真正需要重新评估的，不只是个人最高可能被罚多少，而是谁作出了决定、谁推动了协议、谁传递了竞争性敏感信息，以及企业是否建立了足以阻断违法决策的内部机制。

当责任穿透企业组织外壳、进一步落到具体人员和具体行为，反垄断合规也就不再只是企业层面的制度安排，而将成为管理层和核心业务人员每一项经营决策中的现实约束。

封面来源 | AI生成