数智赋能超大城市治理的首都经验

超大城市人口规模庞大、社会结构复杂，群众需求多样多变，利益关系错综交织，部门职责交叉重叠，各类风险传导叠加，治理难度和复杂程度远超一般城市。面对这些问题，仅靠增加人力投入难以从根本上破解，反而容易带来成本攀升、响应滞后等问题。数字化、智能化手段的运用，为破解治理难题提供了新的可能，能够增强政府部门感知群众需求、精准配置资源、跨部门协同办事的能力，推动城市治理由被动应对转向主动预判、由经验决策转向数智决策。作为超大城市的典型代表，北京以12345市民服务热线为主渠道开展接诉即办改革，坚持把数字化、智能化手段同城市治理的现实需求紧密结合。2025年，全市诉求解决率、满意率分别达到97.3%和97.7%，在诉求回应、服务提升、源头治理、基层协同等方面探索出一批可复制、可推广的经验，为超大城市治理现代化提供了有益借鉴。

以数字转型完善群众诉求回应机制

及时受理、准确回应群众诉求，是城市治理的基础环节，直接关系群众获得感，但往往也是超大城市治理的难点所在。从实践看，群众诉求数量庞大且内容繁杂，人工受理力量有限，接听和响应的速度、准确性都受到制约，易出现错派、漏派、重复派，影响办理时效。同时，大量咨询类诉求挤占了复杂问题的处置资源。北京12345热线平均每天接听来电7万余个，直观反映了回应群众诉求的现实压力。

为缓解受理压力，北京着力应用数字技术重构诉求受理与分派流程。据市政务服务和数据管理局介绍，北京市市民热线服务中心依托智能座席系统，有效压缩受理分派内部处置时长。系统依托大数据自动识别诉求的关键词、发生地和紧急程度，辅助匹配责任单位。对咨询类诉求，系统实时推送知识库答案辅助应答，节约了话务员手工搜索的时间，在受理端显著提升了效率与准确性。在此基础上，北京进一步落实热线数智化发展行动计划，研发“北京12345”智能体，建设智能客服、智能坐席、智能职场、智能中枢，使得人工智能深度嵌入受理、应答和办理各环节。伴随智能化应用的不断深化，北京推动12345热线从单纯受理诉求的“窗口”，向既能高效办理诉求，又能为治理决策提供支撑的“窗口+智库”转型升级，城市治理的智慧化水平也随之不断提升。

以数据分析提升公共服务精准供给

推进公共服务的有效供给，需要政府尽可能准确地把握群众需求，努力把有限资源更多地配置到群众需求较为迫切的领域。长期以来，需求识别主要依赖经验判断和小样本调查，面对超大城市数量庞大、领域繁多、动态变化且多以零散、口语化形式表达的诉求，这些方式已难以全面还原群众的真实关切，容易导致资源投放的错位、重复与滞后。对此，北京把分散的诉求转化为可分析、可利用的数据资源，开展规律性分析和多维度挖掘，推动治理方式从经验驱动向数据驱动转变，为科学配置公共资源和提升治理精准性提供坚实支撑。

当前，北京12345已经汇集了1.9亿件群众诉求记录、300余万条企业法人数据和7000多个社区（村）点位信息。依托这些数据资源，北京着力从海量诉求中识别群众最迫切的需求，“对症下药”优化公共服务。例如，在医疗卫生领域，北京深度剖析12345热线数据与日常调研反馈，精准锁定挂号、转诊以及“一老一小”就医等高频诉求，让医疗服务供给更贴合群众实际需要。又如，在服务新就业群体方面，北京从12345热线诉求中梳理出外卖骑手集中反映的停车、取餐、换电等日常难题，据此划定专属停车区、增设换电柜、优化商圈取餐引导，让相关服务供给更贴合骑手实际需要。伴随数据分析应用的不断深化，公共服务供给的精准性和有效性也随之不断提升。

以智能研判促进重点问题源头治理

在超大城市中，群众许多诉求具有较强的复发性和关联性，同类问题常在不同区域、不同时段反复出现。如果治理长期停留于逐案处置的被动状态，不仅会造成行政资源的持续消耗，也难以找准问题反复发生的根源，实现矛盾的根本化解。因此，摆脱这种被动局面，需要强化源头治理和主动治理，推动治理从末端处置转向前端预防，从个案应对转向对共性规律的把握。为此，北京依托12345热线长期积累的海量诉求数据开展规律性研判，推动接诉即办从“接一件、办一件”向“主动治理、未诉先办”延伸，努力实现由被动处置向源头预防的转变。

在具体机制上，北京借助算法建模分析，把握诉求变化趋势，强化对季节性、周期性高频问题的分析预判和预警研判，在问题进入高发时段之前主动谋划、综合施策，从源头减少同类诉求的产生，推动矛盾早发现、早介入、早化解。自2021年起建立“每月一题”机制，每年依据上一年度诉求数据分析，选取反映最集中、最需要市级统筹的难点问题进行集中攻坚。2026年“每月一题”聚焦业委会规范管理、社会保险服务等11个问题，推动治理从“办好一件事”向“治好一类事、巩固一类成效”深化。更进一步，北京市加大与科研机构的合作力度，探索建设由数据库、方法库、案例库组成的智库系统，并对新领域、新业态问题持续加强研判，把行之有效的做法沉淀为可复用、可推广的治理规则，推动重点问题的源头治理不断走向系统化和长效化。

以平台协同优化基层治理运行机制

超大城市治理主体众多、部门职责交叉重叠，许多问题往往跨越多个部门和层级，基层治理的运行机制易受条块分割与信息碎片化的制约。一旦各部门各自为政，便容易出现相互推诿、重复处置等现象，难以形成基层治理合力。推进数智化平台协同，可以信息互通、流程贯通为基础，将跨部门、跨层级的职责和资源聚合起来，为基层治理运行机制的优化提供有效支撑。沿着这一思路，北京以接诉即办改革为牵引，着力打造数智化协同平台，推动基层治理运行机制不断优化。

一方面，北京以12345市民服务热线为主渠道，把分散在各部门、各领域的政务服务便民热线归并整合，实现“一条热线听民意”。群众和企业除拨打热线外，还可通过“12345网上接诉即办”“北京12345”微信公众号、京通App等线上渠道反映诉求。另一方面，北京各区结合自身治理场景，探索出各具侧重的平台协同路径。其中，石景山区搭建数智中心治理平台，构建多源统一的治理数据库，将12345热线受理端与社区网格对接联通，推进共建共治共享。通州区依托城市管理指挥平台，建立集用户、数据、应用于一体的“热线+网格+吹哨报到”系统，实现各层级贯通，推动应急反应能力和诉求解决效率同步提升。在数智化协同平台的支撑下，12345热线同基层网格、部门业务系统之间的联通不断加强，基层治理运行的响应速度和协同水平亦随之不断提升。

作者系中国社会科学院首都治理研究院城市与区域发展研究部副研究员

来源 ： 中国社会科学报

责任编辑： 余朋翰

新媒体编辑：宗悦

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