大力推行“十五五”重大工程实施全过程咨询服务模式

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

《美丽中国建设“十五五”规划》（以下简称《规划》）以专栏形式部署20项具有全局性、战略性的生态环境重大工程，绘就未来5年生态环境治理的施工图。重大工程能否落地见效，实施环节是关键。面对投资规模更大、要素交叉更多、绩效约束更严的新要求，传统“点状式”“碎片化”的工程咨询服务已难以为继。健全全过程咨询服务模式，建立“规划—设计—实施—管理维护—绩效评估”的重大工程全过程管理体系，推动重大工程从“规划图”变为“实景图”，已成为“十五五”生态环境领域的一项紧迫课题。

正视“两个不匹配”，找准咨询服务模式升级的突破口

全过程咨询服务模式是一种贯穿项目全生命周期的创新性工程咨询服务模式，特别是对较为复杂的重大工程，实践经验表明能大力提升项目实施水平。

《规划》对重大工程精细化、信息化管理提出明确要求，而当前咨询服务供给尚难匹配这一需要。

其一，单环节服务与全周期管理需求不相适应。过去，咨询服务多从环评、可研、监理等单一环节切入，分段负责；现如今，一个地级市往往同步推进多个跨大气、水、土壤、固废的治理工程，前期谋划、中期建设、后期运维若相互脱节，极易造成投资浪费、效益折损。全过程咨询的核心在于“贯通”，须打破专业壁垒，将投资决策、设计、施工、验收直至运维各阶段的智力服务整合为完整价值链，保障工程从规划到运营始终锚定环境效益目标。

其二，传统作业方式与数智化管理要求不匹配。《规划》提出提升美丽中国数智化治理能力，重大工程管理也须“上云用数赋智”。但不少基层项目仍依赖人工台账、线下调度，面对海量数据与复杂绩效指标力不从心。全过程咨询的“全过程”，不仅指时间跨度，更应包含数据流的全程贯通——通过建立项目数字化档案与交付标准，使建设数据直接服务于后续运维监管，从而破解长期存在的“建管分离”难题。

借鉴先行实践，丰富咨询服务模式推广路径

全过程咨询服务模式并非新生事物，在房屋建筑、市政、交通、水利等领域已有较为成熟的制度探索，其演进路径可为生态环境重大工程提供直接借鉴。

一是国家顶层设计率先破题。2019年，国家发展改革委、住建部印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》，明确“政府引导、市场主导”原则，确立投资决策综合性咨询与工程建设全过程咨询“两个着力点”，鼓励投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等企业以联合经营、并购重组等方式拓展全过程咨询业务；2025年，国家发展改革委办公厅出台《关于加快推动工程咨询行业高质量发展的意见》，进一步提出大力推广全过程工程咨询，支持政府投资项目优先采用，并鼓励采用“投资咨询+工程管理+专项咨询”集成服务模式。这为咨询服务从“分段供给”走向“集成供给”提供了制度依据。

二是行业试点示范系统探路。2017年，住建部印发《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》，选定北京、上海、江苏、浙江、福建、湖南、广东、四川8省（直辖市）及40家试点企业，围绕管理制度、技术标准、合同范本、服务收费、人才培育等开展为期两年的系统探索，并引导政府投资工程带头参与。其经验表明，以试点探路、以项目落地、以龙头企业带动，是新模式从政策走向市场的有效路径。

三是标准化与数字化双轮赋能。深圳、上海、江苏、广西等地率先制定全过程工程咨询服务导则和计费指引，将试点经验固化为可复制的市场规则；2025年《关于加快推动工程咨询行业高质量发展的意见》更将数字化转型摆在突出位置，鼓励政府投资项目优先推行数字化交付、建立项目数字化档案，运用建筑信息模型、人工智能、大数据等技术提升全过程管理水平。这与生态环境重大工程“上云用数赋智”的治理要求高度契合，也为破解“建管分离”难题提供了技术支撑。

重点培育三种能力，重构咨询服务模式的价值内涵

推动全过程咨询服务模式创新，不能简单理解为“多段服务打包”，而要在能力建设上实现质的跃升，重点培育三种核心能力。

一是强化前端策划的“政策转化力”。《规划》部署的工程具有很强的政策导向性，资金投向与约束性指标完成情况直接挂钩。咨询服务应主动前移服务，帮助地方精准识别“上位要求”与“地方短板”的结合点，将宏观政策谋划为具备可行性的项目包，当好投资决策的“智库”和“参谋”，避免项目谋划与政策导向“两张皮”。

二是做实中端管控的“集成统筹力”。面对“十五五”生态环境重大工程实施，全过程咨询服务需担当起“管家”角色，运用系统思维统筹进度、质量、投资与绩效。特别是对于跨要素、跨区域的协同治理工程，更要发挥设计、施工、评估等多专业协同优势，通过一体化管理降低协调成本，确保工程在复杂的现场条件中稳步推进。

三是提升后端交付的“绩效保障力”。当前项目资金管理已从“重投入”转向“重实效”。全过程咨询的服务链条应延伸至项目运营初期，协助业主建立绩效监控与自评体系，确保工程不仅“建得成”，而且“用得好”，真正支撑《规划》目标指标的实现。

夯实“两大支撑”，营造推动咨询服务模式发展的良性生态

一方面，以标准建设规范服务供给。构建“规划—设计—实施—管理维护—绩效评估”的重大工程全过程管理体系，在谋划、申报、论证、调度、调整、考核全流程明确体系建设思路；加强各要素重大工程统筹，使谋划设计紧密围绕规划目标与重点任务，统筹功能定位、发展重点与落实时序，凸显重大工程对规划目标实现的支撑作用。加快制定生态环境领域全过程咨询服务标准，明晰各阶段职责边界，引导市场由“比价格”转向“比服务”。

另一方面，以复合型人才筑牢能力根基。建强服务生态环境重大项目的技术支撑队伍，深化产学研用协同，培养一批既懂工程技术又通项目管理与数字化工具，并且熟悉投融资政策的复合型人才，为行业高质量发展注入持久动力。

生态环境重大工程是美丽中国建设从蓝图变为现实的重要抓手。健全并创新全过程咨询服务模式，既是提升生态环境治理效能的必由之路，也是确保“十五五”目标全面实现的现实需要。期待各方协同发力，推动这一模式在重大工程实施中落地生根、切实发挥作用。

作者单位：生态环境部环境规划院