再谈“风景名胜区里能不能出让经营性用地”

前不久，中国国土经济学会政策研究与咨询专业委员会副主任崔元星（网名土地爷）发了原创文章《风景名胜区里能不能出让经营性用地？》，从实际需求及多地实操总结出“风景名胜区里能出让经营性用地”的结论，引发了热议、甚至争议，有网友发来2002年5月15日国务院颁布的《关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号），文件中有明确要求“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地”，我查了百度AI说此文件仍然有效，我也问了一些风景名胜区的同行朋友，都说此文件确实有效，本地在风景名胜区管理中对此也很纠结、很困惑，不得出让经营性用地还怎么发展风景名胜区的文旅呢？！

风景名胜区经营性用地的现状困境

长期以来，风景名胜区内的用地问题、或者说用地与规划衔接的问题，一直未得到足够重视，尤其是在风景名胜区内能不能出让经营性用地，一直存在法规政策障碍，导致风景名胜区的旅游开发受阻。

自然资源要素支持是项目建设、乃至一个地区区域发展的核心保障，对于一个风景名胜区来说，建设用地规模决定了其可能的开发强度，尤其是经营性建设用地多少直接决定了风景名胜区的含金量与市场前景。但由于对风景名胜区普遍存在的一些误区，很多政策制定者、管理者及投资者对风景名胜区里能不能出让经营性用地一直持禁止或谨慎态度或把握不准，延误了发展机会，使得这一原本不是问题的问题也成了风景名胜区发展中的一座大山。

所以我之前说的结论就是风景名胜区内肯定能且必须出让经营性用地，因为风景名胜区可以搞文旅开发，文旅就是经营性项目，经营性项目就必须有经营性用地，经营性用地就必须公开出让土地使用权选定投资商，除非代表国家的风景名胜区管理机构自己有钱搞开发，那就又回到计划经济时代的政府自嗨了。

风景名胜设施用地的历史与问题

曾经有一段时间，针对风景名胜区里的旅游开发用地问题提出的“风景名胜设施用地”特别流行，作为过渡期政策，也起到了一定的缓冲作用，缓解了风景名胜区里的用地压力。因为顶层制度明确规定了风景名胜区的管理原则是“保护资源为主”，景区资源及土地不得以任何名义、任何形式出让，所以为了发展风景名胜区而专设的“风景名胜设施用地”实际上也是不能出让、不能供地的，就是俗称的“能建但不能确权、甚至不允许经营”，这种四不像的地究竟是什么地呢？在以往的土地利用规划时代，把风景名胜设施用地归为“规划地类”，只出现在规划图上，专门针对风景名胜区范围（很多也被延伸应用到类似风景名胜区的旅游景区、旅游产业密集区等），而不是“现状地类”，被称为“预期性指标”，而不是“约束性指标”，说白了就是弹性的，不受控制，想画多少是多少，这就给未来的管理留下了巨大的隐患。

按照百度百科的定义，风景名胜设施用地指风景名胜景点（包括名胜古迹、旅游景点、革命遗址、自然保护区、森林公园、地质公园、湿地公园等）的管理机构，以及旅游服务设施的建筑用地，属于特殊用地地类下的二级用地，甚至有的地方把风景名胜设施用地不归为建设用地管理。

土地爷曾经参与顾问过的广西桂林漓江风景名胜区的漓江两岸、广东惠东稔平半岛沿海等旅游发达地区，多个文旅超级大盘都是以风景名胜设施用地搞起来的。所以会被很多借用文旅名义搞房地产开发的地方政府和开发商钻了空子，能建但不供地，也会造成房地不一体，产权不明晰，引发后续管理乱象。正因如此，在国土空间规划启动初期，自然资源部颁布的用地用海分类指南就及时取消了争议较大的“风景名胜设施用地”地类，土地爷还就此写了《国土空间规划下取消“风景名胜设施用地”分类的应对方案探索》的原创文章。风景名胜设施用地虽不是风景名胜区的专属，但如今讨论风景名胜区里的用地问题就不能回避风景名胜设施用地曾经的辉煌，功过是非暂放一边，但至少是确实发生过的历史事实。

风景名胜区用地政策演变梳理

再回顾一下我国风景名胜区有关用地政策演变。最初版的1985年6月7日国务院发布的《风景名胜区管理暂行条例》以保护风景名胜资源及如何建设风景名胜区为主，再加上当时土地政策还很初级，所以并未提及用地问题。1995年3月30日国务院办公厅发布实施的《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》（国办发〔1995〕23号）要求“各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地”，从保护资源的角度提出了这一用地禁令。2002年5月15日国务院颁布的《关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号）要求“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地，也不得在风景名胜区内设立各类开发区、度假区等”，针对当时的急功近利、盲目建设怪象做出了用地限制。2015年11月25日，原国土资源部、住房和城乡建设部、原国家旅游局印发《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号）再次明确：“严格旅游相关农用地、未利用地用途管制”，“‌严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及景区土地”‌，“且不得批准因旅游项目配套安排商品住宅而修改规划”，此时的禁令是针对假借旅游名义开发房地产和房地产业疯狂圈地。

对政策禁令的合理解读

值得注意的是，无论是修订前还是修订后正施行的《风景名胜区条例》均没有相关“风景名胜区内不得出让经营性用地”的禁令，但《条例》没有禁令也不代表可以允许随时随地建设、随便供地。《条例》第二十七条规定：“禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物”，就此可以推测，上述历次禁令中提到的“风景名胜资源及其景区土地”应该专指风景名胜区的核心景区，而风景名胜区范围内核心景区外的其他景区/一般景区不应该受此限制，‌‌否则，无经营性用地可供，那也就无从谈风景名胜区发展旅游产业，更无从谈起风景名胜区的旅游转型升级了。

风景名胜区经营性用地的供地路径

如果坚定了“风景名胜区内可以出让经营性用地”的信心，那就是供什么地、如何供地的事了，首先尽量以盘活存量为主，比如风景名胜区范围内原有的水电站、林场场部、空心村、管理用房、废弃工矿等，通过详细规划调整为符合需要的用途及规划条件，再根据土地性质是国有、还是集体，依法供地。如果确实需要新增用地，也可以通过点状供地、乡村振兴预留规模指标及独立城镇建设用地等路径解决。