河南洛阳：4A景区里的无证商业带与产权困局

重渡沟“竹香水街”。 冷万欣/摄

中房报记者 冷万欣 河南洛阳报道

豫西4A乡村文旅标杆——洛阳栾川重渡沟，长期深陷不规范建设与监管缺位困局。

景区两条核心游览线沿街商铺普遍无合法产权，部分经营性民宿超出规定标准，缺失消防、环评等法定前置审批，景区运营方打造的核心商业项目“竹香水街”用地性质存疑，极易衍生资产交易纠纷。

8月10日，记者实地核查发现，重渡沟管委会长期沿袭“重经营、轻产权”监管模式，仅对存量无证建筑开展食品安全、文明经营等末端检查，未推进产权确权、规划补办、分类处置工作，形成治理真空。该监管漏洞催生灰色产权交易，商铺私下转让纠纷频发，已有投资者因建筑无证、权属不实遭遇百万元投资损失。

北京市两高律师事务所张慎重指出，无合法用地及规划审批的建筑属法定违建，相关转让合同极易产生法律纠纷；景区违规占用非建设用地招商、监管部门选择性履职，均存在明确法律瑕疵。

8月11日，记者就相关问题到访重渡沟管委会约访，截至发稿未获完整回应，重渡沟景区公司负责人电话亦始终无人接听。

景区内临街商铺林立。冷万欣/摄

沟区商铺密布用地手续缺失

重渡沟景区核心游览线沿金鸡河、滴翠河分布。8月11日，记者现场核查发现，两沟民宿聚集区沿街商铺连片密布，涵盖土特产、餐饮、文创等业态，店铺紧密相连，后侧依山配套大量农家宾馆。据知情人士统计，景区固定及流动商铺共计200余个。

经管委会旅游办工作人员核实，景区内非宅基地商铺普遍用地手续缺失，部分直接占用河道滩涂、林地等非建设用地，多为村民自建自营，自建成后从未纳入规划与建设审批体系，均属未批先建违建。

管委会解释称，1998年景区开发初期村民自发搭建商铺，2013年管委会成立时相关建筑已成型。目前监管仅覆盖食品安全、文明经营等经营性检查，未开展产权确权、规划补办与分类整改。业主直言，长期单一化经营监管，造成景区违建治理长期缺位。

景区内308家在册农家宾馆，均由村民宅基地翻建而成，主体权属合规，但存在部分民宿超出规格，多家宅基地合建情况，作为经营性场所，必备的消防、环评审批手续存疑。管委会称将核实相关手续，截至发稿未反馈结果。据悉，民宿建设长期参照一份《民房建设管理办法》执行。

当地村民透露，景区早年严控民宿建设，限高12米、房间不超14间，但是近年来管控松弛、规定形同虚设，部分民宿建设超出规定高度，还有的民宿多家宅基地合建，房间数目远超规定，形同“酒店”。

原国家旅游局于2017年10月1日实施的《旅游民宿基本要求与评价》规定，民宿经营者必须依法取得当地政府要求的相关证照，并满足公安机关治安消防相关要求，单幢建筑客房数量应不超过14间。

2017年3月住房和城乡建设部公安部原国家旅游局联合印发《农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）》，其中明确，民宿客房数量不超过14个标准间（或单间），最高4层且建筑面积不超过800平方米。手续缺失埋下双重隐患：消防、环评缺位造成安全与环保无合规保障；宅基地经营性使用未获官方认定，为资产转让、产权交易埋下法律风险。

相较村民自建业态，景区运营方打造的“竹香水街”亦存争议。该商业街区由景区公司统一租地、整体开发、统一招商运营，并非村民自发建设。但项目地块土地性质未定，租赁价格、收益分配等核心信息未公开，用地合规性、租赁流程合法性均待自然资源部门核查。记者多次追问相关问题，管委会未正面回应，景区负责人始终无法联系到人。

景区内的各类餐饮商业店铺。冷万欣/摄

监管失位滋生灰色交易

大量手续不全、用地属性模糊的建筑背后，是长期缺位的合规治理。管委会旅游办工作人员承认，对历史遗留无证商铺，监管仅停留在食品安全、文明经营、安全生产等经营层面检查，并未开展产权确权、规划补办及分类处置。

对于景区内商铺私下转让行为，该工作人员称“不清楚、未参与，也未接到相关报告”。

“重经营、轻产权”的监管逻辑，变相认可无证建筑的经营资格，回避土地与规划违法问题，催生灰色产权交易市场。栾川县人民法院近期审结的一起转让纠纷，戳破了商铺可正常交易的假象。

投资人王智洋陷入商铺确权纠纷，百万元投资受损。2019年，他与杨某才签订南沟自建商铺转让协议，重渡村村委会及村民代表出具材料，证明房屋无第三方权属争议。交易三年后，法院判决否定杨某才对该商铺的权属，王智洋不得不自行举证房屋归属，120万元转让款面临损失。

王智洋提交的证据材料，带有两级村委会公章及负责人签字，与管委会“不知情”的说法形成矛盾。

一名熟悉当地文旅市场的法律从业者表示，此类纠纷并非个案。景区商铺多为私下交易，大额资产交割仅凭一纸协议，不少投资者误以为景区建筑即为合法资产，发生纠纷才发现产权处于真空地带。

8月11日，记者到管委会递交正式采访申请，问询商铺审批、土地性质、竹香水街合规性等问题。工作人员称负责人不在岗，需请示后答复；针对小吃街合法性问题，则表示无相关数据、无可奉告。截至发稿，记者未收到管委会正式回复。

补齐监管短板化解存量风险

重渡沟暴露的违建泛滥、监管失序问题，并非个案，是国内乡村文旅高速扩张中，土地指标紧缺、规划滞后、监管体系跟不上产业发展的典型缩影，集中暴露出规划、用地、执法、产权管理等多重治理漏洞。

北京市两高律师事务所张慎重分析认为，景区乱象集中体现四大法律问题：建筑无合法手续、经营审批缺失、产权交易无效、监管履职缺位。景区大量商铺未取得规划与用地审批，属于法定违法建筑，依托违建签订的交易协议法律效力存疑，极易引发纠纷乃至虚假诉讼。

针对“竹香水街”项目争议，张慎重指出，景区公司租赁林地、滩涂等非建设用地开发商业街区，涉嫌擅自变更土地用途、未批先建、违规招商。依据《土地管理法》，非建设用地严禁私自商用，集体土地租赁、开发、入市须履行审批与公示程序。该项目用地性质不明、收益分配不公开，整体处于法律灰色地带，招商运营缺乏合法基础。

他直言，重渡沟管委会存在明显选择性履职：长期默许大规模违建与灰色交易，仅开展经营端常规巡查，回避规划、用地与产权合规审查，以浅表监管替代依法治理，构成监管不作为。

业内人士郭岩（化名）认为，乡村景区违建屡禁不止的根源，在于合规建设用地供给不足，难以匹配文旅配套需求。地方可依托点状供地、集体经营性建设用地入市等政策，为景区商业配套疏通合法用地渠道，从源头遏制未批先建乱象。

在监管层面，其建议将建筑合规性纳入A级景区动态考核硬指标，将违建规模、整改成效与景区评级直接挂钩，建立常态化巡查与社会监督机制，压实运营主体责任。同时厘清自然资源、文旅、应急管理等部门权责，破除多头管理、监管空转的治理盲区。

从重渡沟的发展蜕变可见，乡村文旅若放任无序开发、产权失序、监管松弛，将逐步透支生态优势与品牌公信力，既损害商户、游客权益，也制约产业长期发展。对地方而言，违建整治不仅是专项整改，更是发展理念的纠偏。唯有严守用地、规划、安全合规底线，乡村旅游才能实现可持续、高质量发展。