跨期未批先建案件，一律适用生态环境法典吗？丨美丽中国有“典”护航

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称生态环境法典）实施后，新旧法律衔接、跨周期环境违法案件处理，成为基层执法亟待破解的现实问题。8月6日，最高人民法院出台《关于适用〈中华人民共和国生态环境法典〉时间效力的若干规定》（以下简称《时间效力规定》），统一了跨期案件裁判与执法尺度。其中跨期未批先建的法律适用，是基层执法争议最集中、最容易出现理解偏差的地方。只有厘清法律边界，杜绝机械执法，才能把生态环境法典的规定落实到监管工作当中。

确定未批先建，终了时间点是关键

在基层执法实践中，一些未批先建项目在生态环境法典实施前开工，施工行为持续跨越生态环境法典施行后，部分项目直至执法人员检查时仍在施工、没有停工。不少执法人员认为：只要建设行为延续到生态环境法典施行之后，就直接适用生态环境法典进行处罚。而笔者认为，关键是准确把握时间效力规则，分清违法行为何时才算真正终结，不能得机械套用法条。

最高人民法院《时间效力规定》第八条规定，违法行为具有继续状态，在生态环境法典施行之后终了的行政案件，适用生态环境法典的规定。这一条款的核心是准确判定违法行为是否终了。就未批先建而言，不得以生态环境法典施行时间作为判断节点，唯一标准就是项目实际是否停止施工。只要项目还在施工，违法状态就没有终结，不能直接依据生态环境法典作出处罚。

例如，某建设项目需要办理环境影响报告书，项目总投资额达1000万元，在生态环境法典施行前擅自开工建设。新法实施后执法人员现场检查发现这一项目仍在持续施工。本案违法行为处于持续状态，尚未终了，不能适用生态环境法典，应当适用原《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）开展调查取证，同时责令企业立即停止建设。也就是说，项目实际停工，才是未批先建违法行为终了的时间点，也是判断能否适用生态环境法典的关键。

违法行为终了于何时，直接决定法律如何选用。办理跨期案件坚持哪种原则，在日常执法中主要分两种情形。

第一种情形，企业收到停止建设文书后及时停工，违法行为终了于生态环境法典施行之后。虽然形式上符合新法适用条件，但不能简单“一刀切”。对比原《环境影响评价法》对此类未批先建，按总投资额1％—5％罚款，本案处罚幅度为10万元—50万元；生态环境法典第1095条第一款处罚区间为20万元—100万元，处罚更重。

按照《中华人民共和国立法法》有利溯及原则以及《时间效力规定》精神，新法只在对当事人更有利时才可以溯及适用，不能借继续违法状态加重处罚。遇到新法处罚更重的，应当择轻适用旧法。同时案卷中必须写明新旧法条并进行对比、法律适用的理由，做好执法说理工作，降低复议、诉讼风险，确保案件经得起检验。

第二种情形，企业收到责令停止建设决定书之后，仍然拒不停工，持续施工，违法行为延续到生态环境法典施行之后才停止。处理此类案件，先要判定是否符合适用生态环境法典的条件，再对比新旧法律处罚幅度，把握好不得加重当事人原有法律责任这一基本要求。

执法实践中常常遇到这样的情况，执法人员向企业正式送达《责令停止建设决定书》，明确要求立即停止建设，待取得环境影响评价审批手续后方可建设。但企业置法律文书于不顾而继续施工，拒不执行停止建设行政命令。针对这种主观恶意明显的行为，就要严管。这里需要厘清法律适用逻辑：原《环境影响评价法》本身没有设置行政拘留条款，但原《中华人民共和国环境保护法》（以下简称原环境保护法）第63条第一项早已对“被责令停止建设拒不执行”的行为作出行政拘留规定。也就是说，在生态环境法典实施以前，遇到拒不停止建设的行为，是依据原环境保护法第63条第一项移送公安机关予以行政拘留。

让生态环境法典真正落地见效

生态环境法典施行之后，法律依据发生变化。这里要区分两件不同的事来看待：企业前期未批先建的开工行为，如果发生在生态环境法典实施之前，罚款仍然坚持从旧兼从轻，择轻适用旧法；拒不执行停止建设决定这个行为，如果发生在生态环境法典施行之后，就属于新法生效后新发生的违法事实，直接依据生态环境法典第1095条第二款，由生态环境部门移送公安机关，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员实施行政拘留。

反过来，如果拒不停止建设的行为发生在生态环境法典施行以前，则不能适用生态环境法典，应当适用原环境保护法第63条第一项移送公安机关拘留。执法中区分不同时间段的违法行为分别确定法律依据，严格恪守法不溯及既往原则，既严厉惩处拒不停止建设决定的恶意行为，又做到审慎执法、过罚相当。

基层执法是生态环境法典落地的“最后一公里”。作为一线执法人员，我们既要用好法律武器，严守生态保护底线，依法查处环境违法行为，也要吃透新旧法律衔接规则，准确认定违法状态，恪守过罚相当原则，办理跨期案件要摒弃机械执法，做好法律适用对比、完善案卷说理，让生态环境法典真正在基层落地见效。

作者单位：四川省巴中市通江生态环境局