治理“末梢”，底气何来？

来源：滚动播报

（来源：i自然全媒体）

核心提示

2025年以来，在浙江省自然资源厅直接指导下，绍兴市自然资源和规划局协同相关市、县、区，围绕基层“权责不清、动力不足、监管缺位”沉疴，通过建立“一单定责”履职管理制度，推动职责边界清晰化；推行“一图管护”保护监管模式，推动资源管护高效化；构建“一网协同”多维监督体系，推动监督网络立体化；实行“一季一研”动态分析机制，推动结果运用实效化；完善“一账溯源”过程管理闭环，推动容错问责制度化的“五维五化”基层自然资源所保护责任体系建设，推动自然资源保护责任向基层延伸、在末端见效，真正打通基层现代化治理的“最后一公里”。

浙东七月，暑气蒸腾。

《中国自然资源报》记者走进浙江绍兴市上虞区崧厦街道——素有“中国伞城”之称、坐拥30平方公里耕地的平原大镇。这里下辖37个村、4个社区，常住人口14万，曾是违法用地“重灾区”。而今，一组数据刷新了人们的认知：

2018年至2025年，部省级存量违法用地全面清零，整改率100%；

2025年度卫片执法监测图斑中，村级组织和乡镇政府主导实施的新增违法用地为零；

2026年上半年违法用地信访量同比下降50%。

变化从何而来？答案指向一场刀刃向内的基层治理变革试点。

2025年以来，绍兴市自然资源和规划局在浙江省自然资源厅直接指导下，协同相关区县市，以崧厦街道等基层所为先锋，直击基层“权责不清、动力不足、监管缺位”沉疴，首创“五维五化”基层自然资源所保护责任体系建设，将守护一方自然资源的千钧重担，精准拆解为96个基层所、680名一线人员肩头可执行、可量化、可追溯的具体行动。

上虞分局“五维五化”保护责任体系建设综合指挥中心。上虞分局 供图

试点成效令人振奋：从“被动背锅”到“主动守土”，从“单打独斗”到“全域共治”，绍兴以制度重构与数字赋能，真正打通自然资源基层现代化治理的“最后一公里”。

改革破局

直面“上热中温下冷”的基层治理痛点

“上面千条线，下面一根针；针尖挑千线，线线都打结”，曾是绍兴基层自然资源治理的真实写照。中央三令五申严守耕地红线，省市层层压实责任，可到了乡镇一级，却频频陷入“上热中温下冷”困局。

“以前，所里围着审批转：批地、批房、搞征迁，全是‘做好人’的活；现在转向监管：查违建、拆硬化、盯耕地，说白了是要‘做恶人’。”一位所长坦言，“审批有权有利，大家抢着干；保护监管得罪人、没抓手、难闭环，谁愿接这烫手山芋？”——职能错位、权责失衡、监管缺位，是基层病灶。

传统架构下，“审批忙、监管软”成为常态：审批事项有法可依、有章可循；而耕地巡查、违法制止、整改督导等法定职责，却普遍面临“缺权限、缺手段、缺保障”三重掣肘，演化为基层三大怪象：

一是“看得见，管不了”：乡镇作为风险“最先感知者”，却无现场核查权、临时处置权，更无跨部门执法统筹权；

二是“干也不是，不干也不是”：查实问题易引发矛盾，未发现问题又易被认定“失察失职”，有所长自嘲：“查到了是晦气，没查到是运气”；

三是“责任兜底，权力悬空”：一出事，基层所可能成为“背锅侠”，“权小责大、权虚责实”倒挂，导致“不敢查、不愿查、不会查”的恶性循环。

症结不在基层“不愿为”，而在权责边界模糊。“过去我确实摸不清‘履职到位’的‘位’究竟在哪。”崧厦所所长田潇洒直言。

严峻现实倒逼系统性变革。绍兴以刀刃向内的决心，重构“权责匹配、支撑有力、闭环可控”的保护责任体系。

绍兴局副局长陆高峰说：“这次试点，重点就是厘清职责边界——把每一项该由基层承担的工作梳理清楚，写进权责清单；将所有事项纳入数字系统，确保有据可查；绩效考核直接挂钩履职情况。目的就是让基层同志不仅清楚‘该干什么’，更能笃定‘干好了，有组织为我兜底’。”

今年3月，绍兴局印发建立自然资源所“五维五化”保护责任体系的试点方案。“五维五化”，即以“一张底图管风险、一份清单明权责、一个平台促协同、一项办法强考评、一套制度保闭环”为支柱，推动履职实现三重跃升：从“模糊地带”走向“精准靶向”，从“被动响应”转向“主动防控”，从“单兵作战”升维“系统治理”。

新昌县小将自然资源所工作人员依托“五维五化”保护责任体系建设应用平台巡查地质灾害风险点。张梦霞 摄

试点动员会罕见直通末端：厅领导向数百名基层所所长点对点交任务、面对面压责任，国家自然资源督察上海局派员参加。“基层强则治理稳，所里活则全局灵。”浙江厅厅长邢志宏强调，“我们不是把责任‘甩’下去，而是把权力、技术、保障‘配’下去——让每个基层所，都成为有牙齿、有底气、有尊严的‘最小责任单元’。”

如今，这套体系在绍兴已从试点破冰迈向全域推开。

嵊州市自然资源和规划局综合指挥中心工作人员正在操作“五维五化”保护责任体系建设应用平台。嵊州市局 供图

体系解构

“五个一”构建权责明晰、运行高效的责任闭环

打开平板中的崧厦自然资源所督察执法履职清单，所长田潇洒指着屏幕说：“这是履职法定依据和考核标尺，把法律法规拆解为三大类、九项刚性动作。”

——基础履职，重在“底数清”：动态掌握永久基本农田、公益林、生态保护红线等边界，实时更新近三年督察发现问题及一年内整改状态；

——重点巡查，贵在“靶向准”：高风险区每周不少于1次、中风险区每半月不少于1次、低风险区每月不少于1次，直击挖湖造景、大棚房、永久基本农田种草皮等“10+N”典型违法；

——问题处置，严在“闭环实”：坚持“发现即制止”，2小时内下达责令停止违法行为通知书；严格执行“5+1”处置机制——2日核查上报、1日业务确认、2日制定方案、1月完成整改，全程留痕、协同验收、销号闭环。

清单与片区包干深度绑定：每位主管员牵头1个责任区，任务自动推送、轨迹实时记录。若两次催促仍未巡查，系统自动扣分并启动追责。

“过去怕‘干多错多’，现在知道‘干到什么程度才算到位’。”一位管理员说，“清单写得清清楚楚：村永久基本农田图斑，每周二上午必须巡查……照单执行，就是履职；全程留痕，就是免责。”

崧厦所墙上，一张红蓝绿三色监管示意图赫然在目。

高风险区（红色）包括在建项目、历年督察点位、历史违法高发区及农转用审批地块周边耕地；中风险区（蓝色）涵盖设施农用地、临时用地等；低风险区（绿色）为一般区域。系统每月自动更新风险清单，基于多源数据比对预警潜在违规。

不久前，蔡林村一承包大户擅自在耕地上硬化拟建房，巡查员发现即报；片区管理员2小时内抵达初判，当天联合街道下发停工、限期整改2份通知书；分局、街道、所三方2日内敲定方案；整改明确联村片长、村党支部书记为第一责任人，简单问题一周清零，复杂问题严格按方案推进。

在四埠片区，9个村统一网格；海涂农田旁严防挖塘养鱼，卫片多发区紧盯新增违建，信访热点区主动前置介入……每种情形，都对应清单里的具体动作与时限。“一张图”锁定坐标，“一份单”厘清路径，“清单+图谱”双轮驱动，责任落细落小、见人见事。

为了打通“发现—处置”全链条，绍兴局还建了一张网来协同。

内部协同，构建“巡查员发现—主管员初判—所里上报—局里研判—乡镇整改”快速响应链。巡查员上报后，主管员原则上2小时内抵达初判；确属违法的，当天联合乡镇下发停工通知并制定整改方案。

上虞分局巡查员巡查发现存在疑似违法用地，土管员核实后现场下发“责令停止违法行为通知书”和“责令改正违法行为通知书”。上虞分局 供图

外部协同，市级统一对接部省卫片图斑、年度变更调查图斑、信访舆情、督察反馈、市级动态巡查等五类数据源，与基层巡查成果智能比对。“上级发现了问题，而基层未报，就要倒查‘应发现未发现’责任。”陆高峰告诉记者。

这张网更是服务网。盛源村承包大户拟在耕地上硬化建房，巡查员上报、主管员两小时到场、当天下发停工通知；但所里并未“一拆了之”，而是深入了解后发现其实际需要设施农用房，遂协助在合规地块申报备案，既守住了耕地红线，也托住了群众期盼。

金中村村级物业周边曾是卫片多发点位，因监管缺位、服务滞后，村民抵触强烈。如今，片区管理员定期走访、提前预判、主动对接合法性审查，半年信访量下降72%，村干部主动邀请所里同志参与村级规划讨论，“以前怕他们来，现在盼他们来。”

工作干得怎么样？绍兴局要求“一季一研”，以数据赋分激发内生动力。

陆高峰说：“每季度，系统会自动生成一张赋分表。哪些没到位扣分、哪些做得好加分，一目了然。”这张表综合了巡查覆盖率、线索核查及时率、早期处置有效率等10余项指标的量化考核，得分直接挂钩评优评先、经费倾斜和职级晋升。

“以前觉得干得越多错得越多，现在拿分数说话，公道自在其中。”所里同志说，“心里亮堂多了。”

同时，绍兴局对基层所的履职情况还实行“一账溯源”。从日常巡查记录到整改全过程，一事一档、全程留痕。若被督察发现问题，可立即调取履职记录：履职到位且已上报，即可免责；未履职，则严肃追责。

“以前怕惹麻烦，不敢报、不愿报。现在有平台撑腰，报得踏实、干得安心。”田潇洒感慨，“责任边界清了、后顾之忧没了，干事底气自然就足了。”

新昌县回山所工作人员依托“五维五化”保护责任体系建设应用平台巡查辖区矿山信访频发点位。王维娜 供图

实践回响

从被动应付到主动治理的格局跃升

“现在我们的腰杆子挺直了。”

“问题有人盯、责任有人扛、整改有路径。”

“不是‘要我干’，而是‘我要干’！”

基层所长们的兴奋，真实而朴素。

过去，“九龙治水、责任悬空”：自然资源部门单打独斗，“热脸贴冷屁股”；乡镇干部避责观望，村党支部书记睁一只眼闭一只眼。如今，“五维五化”赋予基层所项目合法性前置审查权、违法线索提级处置建议权、“一票否决”验收权。

“现在村里刚动土，村党支部书记就主动来所里问政策，街道党工委书记带着班子现场踏勘、当场协调。”田潇洒说，“立项必过所里审，拨款必查所里签——真把我们当守门人了。”

上虞分局执法监察科科长任彬彬也感触颇深：“执法科就是全局的‘守门员’。前端要素保障缺位、方案审核失守，所有问题最终都涌向执法末端。”过去，违法用地常待年度变更调查才浮出水面；如今，日常巡查一眼识别异常，立刻上报，执法从“灭火队”变为“警戒哨”。2025年上半年，崧厦所主动上报线索同比增长137%，早期发现处置率达92.6%。

上虞分局巡查员依托“五维五化”保护责任体系建设应用平台开展巡查。上虞分局 供图

眼下，“五维五化”试点尚未收官，崧厦镇已实现“一年清零存量违法、两年零新增违法、半年信访量下降超50%”。3个硬核指标背后，是治理效能的切实增强，更是基层干部发自内心的认同：“问题有人盯、责任有人扛、整改有路径。”

对这份笃定，浙江厅总督察办二级调研员张大荣格外感同身受。

“我这个总督察，为啥总被督察？”曾几何时，厅长一句苦涩的玩笑，让督察干部们无地自容。张大荣说：“地方政府违法，我们守土有责；但查得晚、纠得慢，事后补救，被动应对……督察干部们心里憋屈，有苦难言。”

“五维五化”给督察工作带来了转机。张大荣印象深刻，今年浙江厅上半年总结大会上，督察工作难得地在报告中占据了重要篇幅。

督察工作的分量，不再仅只是问题的“发现者”和整改的“督办者”，更成为系统治理的“协同者”与制度完善的“推动者”。“那一刻，心情只能用4个字形容：信心爆棚。我们深切感受到，督察不是让自己人‘背锅’，而是提升治理效能的重要支撑！”张大荣说。

监督者从“事后补救”的压力方，转变为“过程可控”的推动者；基层所从“被动应付”的执行端，跃升为“主动作为”的治理源——这种可感可知的制度预期和行动获得感，正迅速转化为全市自觉推进改革的内生动力。

2026年7月31日，浙江省自然资源总督察办薛华军主任带队赴绍兴市柯桥区漓渚镇自然资源所调研“五维五化”保护责任体系工作开展情况。徐春晓 供图

越城区整合10个乡镇组建3个片区中心所，变“单打独斗”为“攥指成拳”；上虞区组建108人专职巡查队，配齐无人机、移动终端、巡查车辆，构建“白天+夜间”“人工+航拍”“地面+空中”立体化巡查网络……

这正是机制真正落地、治理真正提效最有力的印证。

短评

让责任生根，让担当挺立

张晏

在绍兴采访时，记者反复追问一个问题：为什么同样是面对熟人社会、同样身处执法一线，崧厦所的干部敢在村民院墙刚砌起半米时就上门叫停，而异地的同行却可能选择睁一只眼闭一只眼？答案不在于勇气的大小，而在于制度是否真正为担当者撑腰。

“五维五化”的本质，是一场以权责重构为内核的治理理性回归：用“一单定责”划清局、所、街道三级责任边界，告别“万能兜底”；用“一图管护”替代经验式巡查，让风险分级管控有的放矢；用“一网协同”打通纵向督责、横向联动与技术巡查，使问题“发现在初始、解决在萌芽”；用“一季一研”树立“实干有实绩、有为才有位”的鲜明导向，让考核从“唯上”转向“唯实”；用“一账溯源”实现全流程留痕、全环节可溯，既保障履职证据链完整，也为容错认定提供刚性支撑。

尤为难得的是，绍兴善用技术，不为炫技，而为担责——让制度为科技定方向、赋权限、划边界，再将风险底图、数字平台等工具，深度嵌入责权利再分配之中，构建起人—技术—组织间的良性互赖关系，让人更敢为、更善为。

基层治理特别是自然资源领域长期存在“权责不对等、手段缺乏、动力不足”的难题。绍兴的做法给基层治理、执法难题破解提供了重要参考：它不靠运动式整治，而靠制度性激活；让干部轻装上阵，让技术有的放矢，让监督透明有力。各地普遍树立“有为才有位、有位更有为”的导向，鼓励基层所主动担当、善治善为，以实干实绩赢得属地党委、政府的真重视、真支持。

更为关键的是，“五维五化”不依赖特殊资源：权责清晰、模块通用、流程标准，适配性强、延展性好，仅需适度本地化调适即可落地。每年属地党委、政府只要投入数十万元，就能依托该机制锻造出一支“拉得出、查得准、管得住”的基层专业铁军。事实上，在全国范围内，仅有公安、市场监管（工商）、自然资源等少数实行垂直管理的系统具备权责清晰、响应高效、可复制推广的下沉治理基础条件。这一制度红利若不系统激活、统筹运用，势必造成宝贵的行政资源闲置和制度性浪费。

从“背锅侠”到“守门人”，从“被动挨打”到“主动治理”，绍兴的实践证明：基层所不是管理末端，而是治理始端。其价值，在于以最小行政单元承载最实的监管责任、最严的保护底线、最暖的服务温度。“五维五化”保护责任体系的构建，让基层治理的“最后一公里”成为守护自然资源家底的“最坚固防线”。我们有理由相信：当“五维五化”在基层真正立起来、落下去，那根曾被千条线拉扯的“基层之针”，终将稳稳穿起新时代自然资源保护的千钧之线——针尖所向，是田畴沃野；针脚所系，是“国之大者”。

“五维五化”绍兴样本的真正价值，不在于它有多独特，而在于它可复制、可迁移、可生长——它提供了一种方法论：最好的治理，永远是让责任落地生根，让坚守充满力量。期待这束光，从浙东平原出发，照亮更多基层自然资源治理的实践场景。