切实发挥四大区域战略叠加效应

我国幅员辽阔，区域发展长期面临东西发展差距与南北产业分化的结构性难题。东部地区汇聚创新人才资源与产业资本，向中西部传导的通道并不畅通；而“北方多上游、南方多下游”的垂直分工格局下，外部需求收缩冲击使北方产能过剩与南方转型升级的分化持续拉大。矛盾相互交织，单一的区域政策工具难以从根本上打通要素流动堵点、实现区域间协调互补。为此，“十五五”规划纲要明确提出，要“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略的叠加效应，统筹推进区域内战略深化实施和区域间联动发展，优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。这标志着我国区域治理从分项实施迈向系统协同的新阶段。

图/中经视觉

区域战略叠加的演进逻辑

回顾我国区域战略的演进脉络，可以清晰梳理出一条从单一分立到多维协同的跃升轨迹。从单一维度的区域政策拓展为涵盖区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略等多层次的政策矩阵，从聚焦东部、中部、西部、东北等地理板块实施差异化部署，转向以城市群、都市圈、重要产业承载节点为核心的精准布局，我国基本构建起覆盖全国不同区域、适配不同类别发展需求的区域战略体系。这一区域战略体系包含对四大区域战略的统筹推进：一是区域协调发展战略，以促进各类要素资源合理流动与高效集聚为核心抓手，聚焦破解地区发展不平衡不充分的关键矛盾，最终指向构建优势互补、协同联动的区域经济布局和国土空间体系；二是区域重大战略，针对京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带、黄河流域等具有特殊战略价值的特定区域，量身定制差异化优先发展政策，打造全国高质量发展的核心动力源和辐射带动源；三是主体功能区战略，立足资源环境承载力、经济社会发展水平，划定空间开发与保护边界，筑牢国土空间管控和可持续开发底线；四是新型城镇化战略，坚持“以人为本”，着力推动大中小城市、小城镇与新型农村社区在功能互补中协调发展，在优势互鉴中互促共进，优化人口与产业集聚的空间载体。2022年，党的二十大报告明确将四大战略完整并列部署，标志着我国区域发展政策实现了从“分项实施”向“协同发力”的升级。

区域发展战略的深度协同逐渐从政策实践凝练成党和国家对区域发展的规律性认识。2024年中央经济工作会议和2025年《政府工作报告》先后提出“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应”。在此基础上，党的二十届四中全会进一步将新型城镇化战略纳入叠加体系，形成四大区域战略叠加新格局。这一战略升级蕴含着党和国家对区域发展规律的精准把握，旨在通过激活战略间的系统性、协同性，实现资源高效配置与发展质量提升。

战略叠加效应的核心内涵在于，多重战略通过动态互动形成协同赋能机制，在战略间的相互支撑与相互作用中推动要素在更大范围内优化配置，促使不同地区在要素资源高效流动、基础设施互联互通、科技成果转化应用、产业链供应链深度衔接等方面形成联动合作的有机整体，把区域发展梯度差距转化为高质量发展的新空间，最终实现整体效能高于单一战略简单相加的乘数效应。四大战略差异化的功能定位构成了叠加效应的结构基础。区域协调发展战略是统领全局的总体性战略，重点破解区域发展不平衡不充分的难题，为全域协调发展搭建制度框架。区域重大战略是带动发展的引领性战略，聚焦特定战略区域集中资源、先行先试，打造能够辐射带动全国的强劲增长极。主体功能区战略是规范国土开发的基础性战略，针对国土空间开展精细化治理，为各类开发活动提供刚性约束与科学指引，优化国土空间布局并提高资源配置效率。新型城镇化战略是激活城乡要素活力的支撑性战略，围绕“人”与“城”的互动逻辑，助力城乡融合发展与人口有序集聚。四类战略在总体框架、增长引擎、空间底盘、城乡载体四个维度上各司其职、相互支撑，形成了一套覆盖全域、分层统筹的完整治理工具体系。这种从传统板块推进到节点化协同的空间布局转型，叠加四大区域战略的功能优势，不仅能释放多方协作、资源整合的系统化效能，更能在政策供给、资源配置与机制创新的动态匹配中精准补齐短板、填补政策覆盖盲区。

从本质上看，战略叠加是多重战略在三个维度的有机统一。在空间维度，不同战略的辐射范围有效衔接，区域重大战略聚焦城市群和重要产业承载节点，主体功能区战略覆盖全域空间单元，新型城镇化战略贯通城乡连续体，区域协调发展战略统筹全局均衡布局，四者叠加实现了从宏观板块到微观节点的全方位空间覆盖，从而实现战略的精准对接。在目标维度，四大战略统一于推动高质量发展、优化重大生产力布局的核心导向，凝聚为提质增效、协调均衡的共同目标，避免了不同战略在方向上的分歧与耗散，实现战略的协同增强。在实施维度，四类战略的政策工具可以灵活组合与调整，在特定区域因地制宜配置不同权重，化解单一战略实施中可能出现的政策冲突与覆盖空白，实现战略的动态适配。这种叠加效应既体现在政策层面，四大战略的目标导向与实施工具形成互补衔接，破解了以往区域政策碎片化、同质化的治理困境；更凸显于功能层面，通过强化区域间产业分工的精准性与创新协同的紧密性，从根源上破解区域同质化竞争的发展难题。因此，发挥四大区域战略叠加效应，已成为“十五五”时期优化重大生产力布局、推动区域经济高质量发展的关键路径。

区域战略协同的经验与挑战

近年来，四大区域战略协同发力，在制度框架搭建、战略空间融合、跨区域机制探索等方面取得了积极进展，初步积累了推动区域协调发展的实践经验。但也要看到，战略协同的广度与深度仍存在明显短板，叠加效应的充分释放尚需破解一系列深层制约。

四大区域战略协同发力，为区域协调发展构建了全域统筹、优势互补的制度框架。区域协调发展战略夯实了全域统筹的制度基础，四大地理板块分类施策体系持续健全，跨区域互助机制、生态补偿机制、基本公共服务均等化机制逐步完善，革命老区、民族地区、边疆地区等特殊类型区域的政策扶持力度持续加大。区域重大战略打造了高质量发展的核心动力源，京津冀协同发展在交通一体化、生态环境保护、产业升级转移三大领域取得实质性突破，长三角一体化在科技创新共同体建设、基础设施互联互通、公共服务便利共享等方面走在前列，粤港澳大湾区在国际科技创新中心建设、规则衔接、机制对接上持续发力，成渝地区双城经济圈加速崛起，成为西部内陆开放的新高地。主体功能区战略与新型城镇化战略筑牢了空间载体支撑，“3+N”多层次的国土空间规划分区体系持续巩固，“两横三纵”城镇化战略格局不断深化，以县城为重要载体的城镇化建设加快推进。但也要看到，当前各战略在目标导向和实施节奏上尚未完全同频，部分领域存在政策重叠或覆盖空白，基层政府在统筹多战略落地时面临资源分散、合力不足的困境，一定程度上稀释了叠加效应。

战略交叉融合持续释放乘数效应，为东西互济、南北协同注入了新的发展动能。区域战略叠加的重要优势，在于不同战略的交叉融合使重点区域能够汇聚多重政策优势，形成带动全国发展的增长极和动力源，并通过产业转移、创新扩散、开放联动等方式推动发展动能向更广范围传递。长三角地区作为长三角一体化发展国家战略和长江经济带发展战略的重要叠加区域，持续推进基础设施互联互通、科技创新协同攻关、产业链供应链深度融合和公共服务共建共享，不断向中西部地区输出先进制造产能、创新资源和现代化产业体系建设经验。安徽省作为全国唯一同时承担长三角一体化发展、长江经济带发展和中部地区崛起三大战略的省份，依托多重战略叠加优势，主动融入长三角科技创新共同体，强化长江生态保护协同治理，加快建设承接东部产业转移的重要平台，在连接东部沿海与中西部地区、推动创新成果跨区域转化方面发挥越来越重要的桥梁作用。在中西部地区，重庆市依托长江经济带发展、西部陆海新通道建设和成渝地区双城经济圈建设等战略优势，充分发挥承东启西、连接南北的重要区位优势，加快建设内陆开放综合枢纽，推动西部地区更深层次融入国内国际双循环，促进东部沿海创新资源、资本要素和先进产业向西部地区转移。但从全国范围看，不同区域战略叠加程度仍存在明显差异，中西部地区部分战略交会区域尚未充分发挥战略集成优势，一些地区战略实施仍停留在政策简单叠加层面，创新协同、产业协作和开放联动深度不足，东部地区向中西部地区的发展动能传导仍存在堵点，南北产业结构分化、发展动能差异等问题尚未得到根本解决，多重区域战略仍需加快实现由“物理叠加”向“化学融合”的深层次转变。

跨区域协同机制不断完善，为区域战略叠加效应持续释放提供了重要制度支撑。区域战略从协同推进走向协同治理，关键在于形成稳定高效的制度安排。近年来，围绕区域协调发展的组织体系、政策体系和利益协调机制不断完善，跨区域一体化治理能力持续提升。京津冀、长三角等区域逐步建立高位统筹、统一决策、分工负责的组织协调机制，形成中央统筹、地方协同、多方参与的工作格局，为重大区域战略实施提供了坚强组织保障。跨区域政策协同持续深化，政务服务“跨省通办”、生态环境联防联治、交通基础设施互联互通、科技创新资源共享等领域取得积极进展，不断降低区域间制度性交易成本。与此同时，各地围绕飞地经济、跨区域产业园区合作共建、财政利益共享、税收收益分成等方面积极探索利益协调机制，一批跨区域合作平台不断成熟，为产业有序转移和区域协同发展提供了新的实现路径。数字技术的发展也进一步推动跨区域治理模式创新，数字政务、数据共享和智慧监管不断拓展，为跨区域协同治理提供了新的技术支撑。这些探索推动区域协调发展逐步由项目合作向制度协同、由政府推动向市场驱动转变，为区域战略叠加效应的不断释放积累了宝贵经验。但也要看到，目前全国层面覆盖战略协同全过程的制度体系尚未真正形成，合作、投入、利益分配、监督考核等环节仍缺乏统一高效的制度安排，地方保护主义、市场分割和行政壁垒仍不同程度存在，人才、资本、数据等要素跨区域流动仍受到制度约束，数字治理平台之间互联互认水平有待进一步提升，区域协同治理距离形成全国统一、高效联动的运行机制仍有较大提升空间。

构建区域发展的新格局

面向“十五五”，区域协调发展进入由战略叠加向效能释放、由空间布局优化向发展格局重塑的新阶段。当前，多重区域战略的总体布局已经完成，关键在于进一步把战略叠加优势转化为制度优势、治理优势和发展优势，真正形成东西互济、南北协同的区域发展新格局。

强化战略目标集成，锚定优势互补、协同共济的发展方向。战略目标集成是发挥区域战略叠加效应的前提，也是增强区域协调发展整体性的关键。四大区域战略虽然侧重点各有不同，但最终都服务于优化重大生产力布局、推动高质量发展的总体目标，必须进一步强化目标统筹，避免各类战略各自发力、相互脱节。一是加强国家、区域和地方三个层级的发展目标衔接，将优化重大生产力布局、构建全国统一大市场、促进区域协调发展等要求贯穿“十五五”时期全过程，推动东部、中部、西部、东北等不同区域的发展定位统一到服务全国高质量发展大局上来。二是强化四大战略之间的横向协同，坚持区域协调发展战略统筹全局、区域重大战略打造增长极、主体功能区战略优化空间布局、新型城镇化战略提升人口与产业承载能力，在创新布局、产业分工、空间治理和城乡融合等方面形成目标互补、功能联动的发展体系，加快构建“东部研发创新、中西部转化制造、全国协同配套”的跨区域产业协作链条，使创新链、产业链、供应链更加紧密衔接。三是各地区立足自身资源禀赋、产业基础和比较优势，找准在全国区域发展格局中的功能定位，坚持有所为、有所不为；东部地区更加突出创新策源和开放引领，中西部地区更加突出产业承接、资源保障和开放通道建设，东北地区更加突出产业升级和装备制造优势，避免重复建设和同质化竞争，在全国发展一盘棋中实现各展所长、优势互补。

提升政策取向一致性，畅通区域协调发展的政策传导链条。战略目标能否有效落实，关键取决于政策体系能否形成协同合力。当前，部分区域战略在实施过程中仍存在政策边界不够清晰、上下衔接不够顺畅、区域之间协同不足等问题，需要进一步提升政策取向一致性，提高政策资源配置效率。一是围绕四大区域战略建立更加统一的政策管理体系，系统梳理产业发展、科技创新、土地利用、财政金融、生态保护、公共服务等政策工具，明确各项政策适用范围、实施对象和支持重点，形成层次清晰、功能互补、衔接有序的政策体系，避免重复支持、交叉投入和资源错配。二是进一步健全国家、区域、地方三级政策协商机制，在国家层面加强顶层设计和统筹协调，在区域层面强化跨区域重大事项协同，在地方层面结合资源禀赋和发展实际细化实施方案，推动国家战略部署与地方实践探索有机结合，增强政策执行的灵活性和针对性。三是建立政策动态评估和调整机制，围绕产业梯度转移、新型城镇化推进、区域创新协同、基础设施互联互通等重点领域，及时评估政策实施效果，根据区域发展阶段和要素流动方向动态优化政策工具，不断提高政策与区域发展需求的匹配程度，使政策体系始终适应东西增长动力传导、南北产业协同发展的现实需要，为区域战略叠加效应持续释放提供稳定的政策保障。

健全完善战略协同机制，夯实区域战略叠加效应的制度支撑。发挥区域战略叠加效应，最终要依靠制度机制保障各类要素跨区域顺畅流动，实现由政策协同向治理协同、由区域合作向全国联动转变。一是进一步健全覆盖规划对接、资源投入、利益分配、绩效考核全过程的战略协同机制，借鉴长三角、京津冀等地区成熟经验，完善跨区域领导协调机制和重大事项协商机制，推动规划共同编制、政策共同制定、项目共同推进，不断提高跨区域重大事项统筹协调能力。同时，完善财政转移支付、税收分享、产业收益反哺等利益协调机制，充分调动各地区参与区域协同发展的积极性，并将区域协同发展成效纳入地方政府绩效考核体系，形成共同推动战略落实的制度约束。二是顺应数字经济发展趋势，加快建设跨区域数字治理平台，推动政务数据、市场数据、人才信息等互联互通，实现政务服务、市场监管、生态保护等领域的数字化协同治理，降低跨区域制度性交易成本。三是坚持以制度创新推动人才链、产业链、创新链、供应链、价值链深度融合，持续破除户籍、市场准入、地方保护等制度性壁垒，畅通东部创新资源向中西部流动、中西部资源优势向东部转化的双向循环通道，推动创新要素、产业资本、人才资源和数据资源在全国范围内实现更加高效配置，加快形成东中西联动、南北协同、城乡融合、陆海统筹的区域发展新格局，为中国式现代化建设提供更加坚实的空间支撑。

（中国人民大学经济学院副院长 范欣；本文第二作者为中国人民大学经济学院 王子韬）