“西咸一体化”政区因素的历史考察

江西地名研究

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摘要：现有研究仅着眼于西安、咸阳政区“合”的合理性研究论证，却忽视对两地政区“分”的历史形成过程的分析总结，从而导致研究结论难以解释当下西安、咸阳政区“不合不分”局面得以维系的原因所在。从城市起源看，咸阳、长安曾是同一地域起源之城市，自西汉初起就处于不同县级政区；历史时期，西安曾长期保持政区中心地位，咸阳则作为属县存在；到近代，“市”级政区出现后，西安、咸阳原有政区格局出现显著变化；新中国成立以后，随着西安、咸阳政区不断调整变化，最终咸阳市与西安市在政区层级上形成对等关系。西安、咸阳政区格局的形成，不仅是政区发展的历史趋势，也是政区设置的发展要求。西安、咸阳的政区调整会产生较大的政区调整成本，有悖于推动“西咸一体化”建设的发展诉求。

关键词：西安；咸阳；一体化；政区

2002年“西咸一体化规划”发布以后，西安、咸阳两市正式开启一体化进程。2009年，国务院批复《关中—天水经济区发展规划》，构筑起“一核、一轴、三辐射”的空间发展框架体系。其中，“一核”为“西安（咸阳）大都市”，并提出加快推进西（安）咸（阳）一体化建设。至2018年，《关中平原城市群发展规划》发布，明确了西安国家中心城市的发展地位，再次提出加快西咸一体化进程。作为国内城市“一体化”的诸多实施措施之一，政区合并是打破行政界限、推动中心城区扩容的主要方式，如杭州、济南、成都等省会城市都通过“县（市）改区”的方式进行城区合并，进而推进中心城市的“一体化”进程。因此，西安、咸阳的政区合并也成为推动“西咸一体化”进程的重要因素。然而，由于西安、咸阳“一体化”进程迁延缓进，政区因素成为探讨加快“西咸一体化”相关研究的焦点问题之一。由于省会城市在“一体化”进程中占有明显的主导地位，政区合并调整均以周边市县并入省会城市为常态模式。受此观念影响，有学者曾将咸阳政区调整作为破解“西咸一体化”政区合并难题的关注焦点。中国政区现状作为历史长期发展演变的结果，有着极强的承继性和合理性。已有研究多着眼于西安、咸阳政区“合”的合理性研究论证，而忽视对两地政区“分”的历史格局的考察，致所得研究结论难以充分解释当下西安、咸阳政区“不合不分”局面形成的原因。由此，本文立足考察西安、咸阳政区的历史演进过程，分析其政区形成的历史原因及现实合理性，冀望对当下“西咸一体化”政区因素问题的研究及相关社会讨论提供有益参考。

一、秦至清时期西安、咸阳的政区演变过程

自中央集权制国家形成以后，政区制度开始成为国家管理地方的基本制度，并历经了两千多年的动态发展过程。受多重因素影响，政区的形成历经了从无到有、从有到无的废置过程，或将多个政区合并为一个，出现管辖范围从小到大的变化，又或将单个政区析分为多个，使得同一地域的政区数量有所增加。不同历史时期，统治者都会根据地方管理的实际需要，对相关地区的政区进行增废、合并或析分。所以，对政区的演变过程进行历史考察，有助于梳理、总结现有政区格局形成的历史原因和发展特征。

郡县制是中国古代较早出现的政区制度，起源于春秋时期，形成于战国时期，全面推行于秦始皇统一以后。西安、咸阳所在的关中地区，在商鞅变法以后开始普遍推行县治。秦孝公十二年（公元前345年），“作为咸阳，筑冀阙，秦徙都之。并诸小乡聚，集为大县，县一令，四十一县”，咸阳为当时所设四十一县之一。秦在统一诸国的过程中，大力营建咸阳城，部分宫殿、庙台开始于渭河南岸修筑，逐渐形成地跨渭河南北的城市格局，“诸庙及章台、上林皆在渭南。秦每破诸侯，写放其宫室，作之咸阳北阪上”，“乃营作朝宫渭南上林苑中。先作前殿阿房，东西五百步，南北五十丈，上可以坐万人，下可以建五丈旗。周驰为阁道，自殿下直抵南山。表南山之颠以为阙。为复道，自阿房渡渭，属之咸阳，以象天极阁道绝汉抵营室也。”秦阿房宫遗址在今西安市三桥镇南一带，由“自阿房渡渭，属之咸阳”可见，秦代咸阳范围地跨今咸阳、西安两市区域。西汉立国后，在渭水南岸修筑长安城为都城。汉惠帝元年（公元前194年）“春正月，复发长安六百里内男女十四万五千人城长安，三十日罢”。隋唐时，又在汉长安城的东南方修筑新城作为都城，即隋唐长安城。隋唐长安城所在地域正处于今天西安市区主体范围内。由于咸阳、长安两城有着历史承继关系，所以咸阳被认为是长安的旧称，“长安，故咸阳也”，这种认识一直持续到隋唐时期，“京师，秦之咸阳，汉之长安也”。尽管咸阳、长安实为一城多名，但由于城址的历史变化以及渭河的阻隔，逐渐形成了相隔较远的两座城邑。秦咸阳城地处渭北，因“山水皆阳”而得名。汉代修筑长安城后，曾在渭水北岸的咸阳旧地置新城县，武帝时更名为渭城县。两汉以后，渭城县一度更名为石安县。至前秦时，苻坚在渭北的长陵城置咸阳郡。由此，咸阳作为行政区划名称再度出现。北魏、西魏继设咸阳郡。至隋代，隋文帝罢天下诸郡，将政区制度调整成州县二级制，后又改州为郡。咸阳郡在这一调整过程中被废除，西安、咸阳两地同属京兆郡所辖。至唐代，分渭北诸县地设置咸阳县，此后咸阳作为县级政区一直稳定存在至民国时期。

古代政区设置的目的在于解决中央政府对于广大地域的管理问题。为保障政区划分的合理性，古代对于作为基层政区的县的面积大小有一定要求，“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷”。由此，除了政区面积“方百里”外，还会根据人口多少相应缩小或扩大政区面积。但无论如何，县治城邑间存在一定地理距离是政区划分的基本条件。隋唐长安城位置在汉长安城之东南，与渭水北岸的咸阳县城所在位置已经形成不小的距离。尤其是唐代以后，长安城不再作为都城使用，改筑后的长安城，城郭范围大幅缩小，与咸阳县的实际地理距离又有增加。对于古代人口相对密集的关中地区而言，县的面积往往会小于“百里”，即所谓的“民稠则减”，从而便于管理。此外，古代政区往往依据山脉、河流的走势划区定界，即“山川形便”原则。长安、咸阳两地间有东西走向的渭河相隔，两地又分别在渭河南、北，渭河自然成为其政区划分的天然界线。由此，长安与咸阳虽有“一城两名”的历史渊源，但随着此后长安城址在渭河南岸的迁移，长安城与咸阳故地不仅有渭河之隔，且距离数十公里，已经满足古代县级基层政区划设的基本条件。

古代政区设置还涉及政区层级问题。秦统一诸国后，正式在全国范围内推行郡县制。西安、咸阳所在地域此时归属于郡级政区“内史”管辖。西汉对秦代政区作了部分调整，“汉兴，以其郡大，稍复开置”。其中，原“内史”管辖地域被析分为三，分属京兆尹、右扶风、左冯翊管辖，合成“三辅”，相当于郡级政区。渭河北岸的渭城县为右扶风所属，长安城则归属京兆尹管辖。（见图1）西汉后设十三刺史部，“三辅”地区属于与刺史部同级的司隶校尉管辖区。此后，刺史部逐渐成为州政区，形成州、郡、县三级政区层级，西安、咸阳两地同属雍州的辖属范围。隋唐以后，废除郡级政区，改为州、县两级，并在重要地区设置与州同级的政区“府”，后又在州、府上设置“道”作为监察区，州、府相当于郡级政区。此时，咸阳县属于都城长安所在的京畿府。北宋时，长安城不再是都城所在，政区设置逐渐趋于地方化，但仍然保持“府”级政区的设置，只是政区名称改为“京兆府”，仍然辖有咸阳县。金占领关中地区后，沿袭北宋京兆府的政区设置。元代，将京兆府改设为奉元路，下辖咸阳等县。明代，改奉元路为西安府，西安府下辖长安、咸宁两个附郭县及咸阳在内的诸县，西安之名自此出现。清代沿袭明代西安府设置，其政区范围稍有变化，但是咸阳县一直归属西安府管辖，这种局面一直保持至清朝灭亡。

总之，尽管咸阳、长安两城有着共同的历史渊源，但是受地理因素影响，咸阳区域自西汉初起，就已经出现单独的县级政区。在唐代以后，“咸阳县”作为政区名称，更是稳定延续使用了一千多年。从管理层级上看，在唐及以前，长安作为国都所在有很长时间，也是统摄关中地区的政区中心所在，咸阳自然属于京畿的辖属范围；唐代以后，长安城的政治地位从国都降为地方治所，但政区中心地位仍然得以保持，长期作为府治所在，咸阳则为属县。所以，自秦至清的历史阶段，在郡（府）、县制为主体的传统政区格局下，西安长期保持政区中心地位，咸阳则作为属县存在，呈现出极为稳定的政区辖属关系。

二、近现代“西安市”政区的出现及其格局变化

辛亥革命以后，城、乡分治模式逐渐成为近代城市的建设方向，“市”作为政区开始出现。北洋政府时期，江苏省颁行《江苏省暂行市乡制》，首次将城统称为“市”，此后“市”逐渐成为城的称谓。至1921年《市自治法》发布后，青岛、广州等城市先后实行市制。这一时期的“市”制，在行政管理方式上推行“城乡分治”——将城从县级政区分离出来单独管理。北洋政府时期，因中央政权更迭频繁，各地市制建设呈现各行其是的混乱局面，缺乏统一规范。南京国民政府成立后，全国实现初步统一，遂于1928年颁布《特别市组织法》及《市组织法》，对“市”制进行统一规定：“市直隶于省政府不入县行政范围”“市冠以所在地地名称某市”。1930年，南京国民政府对上述两部法令进行合并修订，重新颁布了《市组织法》，将市分为院辖市和省辖市两种，并规定了相应的建市标准。同时，1930年颁发的《市组织法》明确规定各市必须建立市政府“依法令掌理本市行政事务”，实现市级行政组织的完全确立，市由此逐渐成为实体政区。

北洋政府废除府、州等政区划分制度后，曾在省级政区之下设道、县两级。陕西省几经调整后最终划设为关中、榆林、汉中三道，原西安府所辖政区撤销后并入关中道。此后，西安城所设长安、咸宁两个附廓县合并为长安县，西安城在这一时期的名称也随之改为“长安”。1927年，经陕西省政府决议，以长安城内及四城关之区域设立西安市（市政府于次年九月成立），从而实现西安市与长安县管辖区域的分离。但1930年《市组织法》颁布后，由于设市标准有所提高，“已建立之都市，亦竟有逐渐取消之倾向”，西安市也由此取消“市”的建置。1932年，国民政府提出：“至于陪都之设定，在历史地理及国家将来需要上，终以长安为宜；请定名‘西京’。”西京市筹备委员会成立后，西京市被增列为行政院直辖市，管辖范围为“东至灞桥，南至终南山，西至沣水，北至渭水”。国民政府改定重庆为陪都后，西京市相关建置相继撤销，改设为西安市政处，辖区缩小至城关范围，“暂以西京市城关内为施政范围；原设西大街之长安县政府，则迁移于城南之大兆镇，西京城关以外之地区，仍归长安县政府所管辖”。至1944年9月，经陕西省呈请、国民政府批准后，西安市政府正式成立。新成立的西安市辖区有所扩大，“市区南部界线，自马登空起，经毛家寨，循大车道，经新开门，曲江池，瓦谷洞，杨家村，沙谷洞，南三门至丈八沟，至皂河西岸止，北自浐河西岸起，经光大庙，泘沱寨，白花村，陆家堡，郭家村，樊家寨，唐家寨，讲武殿，刘家寨，夹城堡，至皂河东岸止，东以浐河为界，西以皂河为界”。至1947年，西安市升格至行政院直辖市后，西安市的政区建置一直延续至解放前。此外，1928年，北洋政府通令各地撤道。南京国民政府成立后，行政督察区逐渐成为省之下的政区设置。1939年，陕西设置十个行政督察区，其中，第十区专署驻咸阳县，辖管咸阳、长安、鄠县、蓝田、临潼、高陵、富平、泾阳、兴平、三原等十个县。抗战胜利后，第十行政督察区范围有所调整，将耀县划入，第十区专署仍驻咸阳县。由此，至解放前，西安市政区已经存在，咸阳县作为行政督察区专署驻地，辖管长安在内的十一个县。结合地理位置来看，西安市辖区正处于第十区辖属地区的围合之中。

1949年，在关中解放的过程中，曾于咸阳县城设置咸阳分区，管辖咸阳、长安、鄠（户）县、盩厔（周至）、武功、兴平6县。至1950年5月，咸阳分区改为咸阳专区，辖咸阳、兴平、鄠（户）县、盩厔（周至）、高陵、三原、泾阳、淳化、醴（礼）泉、栒（旬）邑、富平、耀县、铜川13县。建国初期，为加快地区经济恢复、推进工业建设，中央鼓励各地设“市”，原则上规定人口在5万以上的城镇准予设市。在1949年以后，除西安市作为中央直辖市外，陕西省内又设置宝鸡、榆林、汉中三个县级市。至1952年12月，分咸阳县城区置县级咸阳市。1954年，随着西北行政委员会的撤销，西安市也被撤销中央直辖市，降为省辖市。1955年，中央颁布《国务院关于设置市、镇建制的决定》，对“市”设置标准进行明确规范：“聚居人口十万以上的城镇，可以设置市的建制。聚居人口不足十万的城镇，必须是重要工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或者边远地区的重要城镇，并确有必要时方可设置市的建制。”1959年9月，全国人大常务委员会通过《全国人民代表大会常务委员会关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，“为了适应我国社会主义建设事业的迅速发展”，“密切城市和农村的结合，促进工农业的相互支援，便于劳动力的调配”，决定直辖市、较大的市可以领导县、自治县，从法律上确定了市领导县的体制。此时，西安市管辖长安、蓝田、临潼、鄠（户）县等四县，咸阳市则为省直属。此后，由于农村经济形势严峻，粮食供给紧张，为降低农村经济压力，中央开始压缩市辖县规模、调整市建制。1961年10月复设咸阳专区，辖管咸阳市及鄠（户）县、盩厔（周至）、兴平、醴（礼）泉、乾县、永寿、邠县、长武、栒（旬）邑、淳化、泾阳、三原、高陵等十三县，西安市则仅辖长安县。进入“三五”时期（1966—1970年），陇海铁路中西段沿线成为“三线”建设的重点区域。通过国家的重点建设，西安、咸阳等城市工业化水平有显著提升。这一时期，咸阳曾划归西安市管辖，宝鸡、铜川两市改为省直辖。1971年，咸阳市又复归咸阳专区。此后，“专区”改为“地区”，逐渐成为具有行政管理能力的政区。1983年2月，党中央、国务院发布《中共中央、国务院关于地市州党政机关机构改革的若干问题的通知》，提出“以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础，逐步实行市领导县的体制，使城市和农村紧密地结合起来”。陕西省随即向中央提交《陕西省人民政府关于实行地改市和调整行政区划的请示报告》，认为“咸阳地区已具备了地改市的条件”，“根据西安市的经济条件，特别是从工业的发展情况看，它的郊区小了，是有条件多带几个县的”。经中央批复后，西安市辖县新增高陵、蓝田、临潼、户县、周至五个县，加上原有的长安县，共计六县；咸阳地区划出户县、周至后，剩余11县全部隶属咸阳市。至此，除局部调整外，西安、咸阳两市政区基本定型，并保持至“西咸一体化”政策颁布之前。（见表1）

可见，近现代“市”级政区的出现及演变，是推动西安、咸阳政区格局形成的重要因素。民国时期，西安市形成单独政区后，仅作为省政府驻地，不再管理周边诸县，直至新中国成立后，才逐步恢复为管县政区。在西安不担负管县职能后，咸阳从县级政区逐渐上升为管县政区的驻地，凸显出咸阳在政区关系中处于仅次于西安的副中心地位。由此，在新中国成立后，咸阳成为关中为数不多的重点建设城市，由县级市跃升为地级市，最终与西安市在政区层级上形成对等关系。

三、西安、咸阳政区演进的历史启示

尽管西安、咸阳的政区演进经历了纷杂漫长的过程，但其历史发展的阶段性依然有迹可循。整体来看，西安（长安）、咸阳政区演进格局大体可以分为三大阶段：第一阶段为秦至清时期，在传统政区格局下，西安作为政区中心，对咸阳保持相对稳定的管辖关系；第二阶段为民国以后至改革开放以前，西安市单独设置政区后，西安（长安）为中心的传统政区结构彻底瓦解，咸阳作为政区副中心的地位逐渐凸显，政区格局处于过渡阶段；第三阶段为改革开放以后，地级市制度确立后，西安、咸阳政区对等关系正式形成。由此来看，“西咸一体化”需要面对的是西安、咸阳两个地级市形成之后的政区格局，而这一格局正是历史发展的结果。

首先，“分”是政区发展的历史趋势。西安（长安）与咸阳两地相隔渭河，作为黄河第一大支流，渭河河道相对宽阔，不仅对城市发展的地理阻隔作用较为明显，也是政区划分的天然界线。故自秦以后，两地便分为两个城市，并分属不同县级政区。由于西安地处渭河南岸，而位于渭河北岸的咸阳，是西安渡过渭河向西、西北方向交通的必经之地，因此，咸阳随之成为渭北地区西部及西北部联络西安的交通枢纽。民国时期，在西安不再作为管县政区中心后，咸阳与西安周边诸县相比，不仅交通便利，又地近省政府所在的西安，具有成为政府副中心的地缘优势。所以，近一百年来，“市”级政区出现后形成的政区格局变化，不断推动西安、咸阳的政区格局变动，最终瓦解了这一区域以郡（府）、县为基础的传统政区格局，并形成了以市、县为主体的新时期政区格局。

同时，“分”是政区设置的发展要求。在传统政区格局下，西安、咸阳的政区“一体化”格局，只能反映出两城确实有“合”的基础，但不能解释两地出现“分”的原因。从地理位置上看，西安市主城区距离咸阳市主城区仅30余公里。在中国城市化加速发展过程中，各级城市的城区范围都出现了一定的扩张，向外拓展几公里甚至几十公里的情况都极为常见。然而，受政区因素的影响，西安、咸阳的主城区依然处于“泾渭分明”的发展状态。近代市级政区出现后，市作为地方的经济中心和工业集聚地而存在。新中国成立以后，市则成为国家经济投资和工业建设的优先发展对象。除西安市外，宝鸡、咸阳、铜川等城市都成为新中国成立后工业建设的重点对象。改革开放后，为带动区域经济发展、加快城市农村融合发展，确立了市管县的政区模式，从而推动了“以市带县”的发展模式。宝鸡、咸阳、铜川成为管县的地级市后，经过数十年的发展，与所属诸县形成了较为稳定的经济关联。所以，按照1981年政府工作报告中“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络”的建设思路，需要优先发展大中型城市作为区域经济中心，借助区域经济中心的辐射带动作用，推动广大乡村地区的经济发展。咸阳的交通枢纽优势，使其成为关中地区较早发展的城市。新中国成立后，其被确定为陕西省内优先建设发展的城市，逐渐担负起带动区域经济发展的职责。

最后，“合”会产生巨大的发展成本。对地级市进行政区调整是牵一发而动全身的系统工程，不仅需要考虑市区本身的发展需求，更关系到所辖诸县的经济发展需要。目前，咸阳全市辖3个区、9个县，代管2个县级市，政区体量较大，各县市经济发展水平参差不齐，一旦纳入西安市管辖，不仅难以助力西安市的快速发展，还有可能加重西安市的发展负担，反而阻滞“大西安”的发展建设。所以，咸阳市整体并入西安市存在较多困难。尽管国内也有地级市直接合并的先例，如济南市合并莱芜市，但是莱芜市仅有两个区，体量较小，故可以直接合并。另一种思路是分割政区后合并，这也是“西咸一体化”相关研究常提的一种方案，即合并经济实力较强的咸阳市区后，将发展较弱的各县划归邻近的宝鸡市、铜川市，或新设杨凌市。如合肥市合并巢湖市时，采用的“三分巢湖”的做法，将巢湖主城居巢区（现县级巢湖市）与庐江县划归合肥，含山、和县与无为3县则就近划归马鞍山、芜湖两市。然而，与巢湖相比，咸阳市所辖市县区有14个，体量显然过大，而且周边铜川市、宝鸡市的发展程度难比马鞍山、芜湖两市。宝鸡市管辖4区8县，在其现有经济发展程度上再接纳几个县，自然是负担大于动力。铜川市虽然政区较小，仅辖3区1县，但其是因煤炭资源而兴起的工业城市，现被列为资源枯竭型城市，正在努力推动产业转型升级，尚无余力承担更多区域的经济带动作用。由此，若将咸阳各县划归宝鸡、铜川两市，同样会对两市经济的长远发展产生一定程度的不利影响。至于鼓励杨凌建市的发展思路，以杨凌现有的经济发展体量，同样难以担负周边诸县的发展带动需要。如果仅优先考虑西安市发展而切分咸阳市，既容易造成原政区内诸县“群龙无首”的局面，又会形成其他政区“小马拉大车”的问题。所以，咸阳市的政区撤并后，不仅无法有效维系原有区域的发展带动和经济关联，还容易影响周边市县的发展态势，这显然不利于陕西省的经济发展，也有悖于“西咸一体化”建设的发展诉求，可谓是“得不偿失”。

综上所述，政区是历史发展不断演进形成的结果，是承担一定区域职能的管理载体。尽管咸阳、西安（长安）曾是同一地域起源的城市，但自西汉初起就处于不同县级政区。在郡（府）、县制为主体的传统政区格局下，西安曾长期保持政区中心地位，咸阳则作为属县存在，呈现出极为稳定的政区辖属关系。到近代，西安形成单独政区并不再担负管县职能后，咸阳开始成为管县政区驻地。新中国成立后，咸阳作为陕西为数不多的重点建设城市，城市地位不断上升，最终与西安市在政区层级上形成对等关系。所以，西安、咸阳现有政区格局的形成，既是政区发展的历史趋势，也是政区设置的发展要求。由此，“西咸一体化”在政区方面的迟滞缓进，不能简单地归责于当下政区调整措施的问题，还需要结合政区历史演变过程寻找发展规律和历史启示。

作者：徐 冉

来源：《城市学刊》2026年第1期

选稿：宋柄燃

编辑：汪鸿琴

校对：董进康

审订：杜佳玲

责编：杨 琪

（由于版面有限，文章注释内容请参照原文）

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