剥离公安全部调解职能，才是根治基层执法乱象的治本之策

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前言

最近不少基层从业者、普通群众都在讨论基层派出所警务压力大、职责边界模糊的问题。很多人提出一个核心观点：剥离公安机关全部非法定调解职能，才是理顺基层执法权责、优化警务资源、惠及全民的长效治本路径。

这里先澄清一个关键法律前提：依据《治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》，公安仅能对情节轻微、民间纠纷引发的治安类违法案件开展治安调解；纯粹民事纠纷、邻里琐事、经济欠款、物业矛盾等无违法事实的民间纠纷，本就不属于公安法定调解范畴，只是长期基层实操中，群众习惯“有事就打110”，导致民警被动承接海量非警务调解工作。

本文不否定调解化解矛盾的价值，也不否定公安法定治安调解的作用，而是结合现行法律法规、全国多地基层治理试点真实数据，客观分析“权责混同”带来的治理短板，完整讲解剥离非法定调解职能的政策可行性、多元调解配套方案、落地后给民警、老百姓带来的实际利好，全程依托官方公开文件，不编造案例、不放大负面，聚焦基层治理惠民升级

一、现状：海量非警务调解挤占基层核心执法资源，权责错位形成治理堵点

先看一组全国政法系统公开统计数据，直观看懂基层警务资源分配现状。根据公安部发布的基层警务运行报告，全国110接警总量里，超过60%属于无治安违法的纯民事纠纷类警情，包含邻里噪音、物业收费、装修争执、小额债务、夫妻家务口角、消费纠纷等，这些纠纷不涉及打架、损毁财物等违法行为，法律层面本不归公安处置。

以中部某地级市城区派出所公开台账为例，单个社区派出所全年接警约2.3万起，其中符合法定治安调解条件的案件仅2100余起，剩余1.8万余起全部是纯民事调解诉求。派出所现有在编民警14人，辅警22人，民警每周平均花费30小时以上处置各类民事调解，侦查办案、治安巡逻、隐患排查、反诈宣传、流动人口管理这些公安法定主业，反而只能挤碎片化时间完成。

很多人会疑惑：群众有矛盾找警察不是正常事吗？从情理角度能理解，但从法治、资源分配层面存在三重现实问题。

第一重，执法权责边界模糊，容易滋生执法合规隐患。公安的核心身份是行政执法、刑事司法力量，职权围绕维护社会治安、打击违法犯罪设立，并非专业民事调解机构。人民调解员、司法所工作人员、专职律师经过系统化民事法律、心理疏导、邻里纠纷调处培训，而基层民警的培训重心是取证、办案、治安管控，缺乏民事纠纷专业调解资质。

当民警被迫处理债务、房产、物业这类复杂民事纠纷时，没有专业法律支撑，容易出现调解尺度失衡。一旦调解协议存在法律漏洞，当事人事后反悔、起诉，群众容易质疑公安执法公正性，反而增加信访、复议压力。法律条文明确规定：对于不构成违反治安管理行为的民间纠纷，公安应当告知当事人向人民调解组织、法院处理，而非全程包办调解，长期越权处置本身不符合程序规范。

第二重，核心警务力量被稀释，公共安全保障力度下降。基层派出所主防职责，核心是防范盗窃、诈骗、寻衅滋事，处置斗殴、危险隐患、突发安全事件。大量时间消耗在琐碎民事调解后，片区巡逻频次降低，反诈入户宣传覆盖不全，商铺、小区消防隐患排查滞后，真正关乎群众人身、财产安全的主业被弱化。

简单举例：邻里装修噪音争执调解3小时，同一时段辖区电动车盗窃、电信诈骗预警线索没人跟进，看似解决了一桩小事，实则牺牲整片社区的治安防护能力，属于资源错配。

第三重，群众形成路径依赖，多元调解体系长期闲置。现在多数街道、社区均设立标准化人民调解委员会，配套专职调解员、一站式矛盾调处中心，还有律师驻点免费提供法律咨询。但群众固化“有事打110”思维，遇到矛盾第一时间呼叫民警，专业调解机构常年无人问津，国家投入建设的多元化解平台资源白白浪费，形成“公安忙不停、专业调解闲闲置”的资源失衡局面。

这里必须区分清楚：我们主张剥离的是无违法事实的纯民事调解职能，法定治安调解（轻微打架、小额财物损毁等治安案件调解）依然保留，这是法律赋予公安的职责，二者不能混为一谈，不存在完全取消公安调解的片面说法。

二、治本逻辑：剥离非法定调解职能，是分层理顺治理体系、多方共赢的科学路径

很多人担心，如果公安不再处理普通邻里、家务纠纷，老百姓遇到矛盾会求助无门。实际上，剥离多余调解职能不是“甩手不管”，而是权责归位、专业分流，把不同类型纠纷匹配对应处置主体，构建分层分类、各司其职的治理体系，这也是全国多地推行“警民联调、三所联动”试点的核心改革方向。

（一）对基层民警：减负增效，回归治安主责主业

剥离非法定民事调解后，基层民警的工作时间会大幅释放。按照多地试点数据测算，分流全部纯民事纠纷后，民警用于调解的时间能减少60%以上，多出的工作时间可以全部投入治安防控、案件办理、安全隐患排查。

东部城市北京东城“祈和驿站”、河南洛阳警所联调机制试点数据显示，派出所将纯民事纠纷统一分流至驻所人民调解员处置后，辖区刑事案件、治安案件同比下降12%-18%，反诈劝阻成功率提升27%，消防、出租屋隐患整改完成率提升近40%，警务主业成效肉眼可见提升。

同时，减少跨权责调解工作，能大幅降低民警执法风险。不用再处理复杂民事经济纠纷，规避因调解不当引发的行政复议、群众投诉，让基层执法全程贴合法律法规要求，减少不必要的争议，保护一线民警。

（二）对普通群众：纠纷处置更专业、维权渠道更清晰，全程免费

很多群众误以为只有警察能解决矛盾，实际上人民调解、司法调解具备公安不具备的专业优势。

第一，调解员专职专攻民事纠纷，擅长婚姻家庭、物业、邻里、小额债务类矛盾，懂民事法条、擅长情绪疏导，调解协议还能直接申请法院司法确认，确认后具备强制执行力。而公安出具的治安调解协议仅针对治安案件，纯民事纠纷调解结果没有强制兜底效力，后续对方违约仍要重新走诉讼流程，反而多走弯路。

第二，一站式调解平台便民属性更强。全国乡镇街道均建成矛盾纠纷一站式化解中心，工作日全天开放，部分地区开设夜间调解窗口，群众不用等110出警、不用去派出所排队，可主动上门申请调解，全程不收取任何费用，还有驻点律师免费答疑。

第三，纠纷分层分流，处置效率更高。简单邻里琐事由社区调解员当场化解；房产、债务、劳务等复杂纠纷，由司法所联合律师联合调处；调解无法达成一致，直接引导走诉讼、仲裁渠道，一套完整闭环流程，比等待民警抽空调解效率更高。

（三）对基层治理全局：激活多元调解体系，完善法治社会建设

国家近些年持续出台政策，大力推进多元化纠纷解决机制，《关于充分发挥人民调解基础性作用推进诉源治理的意见》明确要求，构建“人民调解、行政调解、司法调解联动”的分层化解体系，核心目标就是分流110非警务警情，避免公安职能泛化。

长期让公安包揽所有调解，会弱化人民调解、司法所、社区居委会的治理责任，各单位权责模糊，出现“矛盾找公安，其他部门不主动介入”的推诿隐患。剥离非法定调解职能，等于把各部门职责归位：公安管治安违法，司法所、调委会管民事纠纷，法院负责最终司法裁判，社区负责日常矛盾前置排查，形成各司其职、协同联动的完整治理链条，从源头减少矛盾激化、上行信访。

三、落地配套：全国成熟分流调解模式，保障群众诉求不脱节

不少人顾虑改革落地后，群众发生纠纷不知道找谁，实际上全国超九成地区已经落地成熟配套分流机制，剥离非法定调解职能不需要从零搭建体系，现有平台完全可以承接所有民事纠纷诉求，三种主流成熟模式均有官方实践支撑。

模式一：驻所联调工作室（普及度最高）

在每个派出所内部设立人民调解工作室，由街道司法所派驻专职调解员常驻。110接警后，接警员第一时间区分警情类型：存在打架、损毁财物等治安违法行为，民警到场处置并依法开展治安调解；仅口角、物业、债务等纯民事纠纷，调解员同步到场处置，民警仅维持现场秩序，不参与实质调解工作。

河南洛阳、湖南长沙“三所联动”均采用这套模式，民警只负责控场、制止冲突，调解全流程交给专业人员，群众不用多跑腿，实现“警情就地分流、纠纷当场专调”。

模式二：街道一站式矛盾调处中心统筹分流

县区、乡镇设立统一矛盾纠纷化解中心，整合司法所、律师、妇联、住建、物业行业调解员。110接到民事纠纷警情后，直接转接属地调处中心，工作人员线上沟通或上门调解，重大矛盾多部门联合介入。这套模式适合城市大型社区、城乡结合部，能够集中整合各类专业调解资源，处理跨领域复杂纠纷。

模式三：社区前置排查，源头减少纠纷报警

依靠网格员、社区干部常态化入户走访，提前排查邻里、家庭潜在矛盾，做到“小事社区先化解，不上报110”，从源头降低民事纠纷类报警量。黑龙江绥化公安枫桥经验实践显示，社区前置排查机制落地后，辖区民事纠纷110警情下降35%，大量矛盾在楼栋、社区内部化解，不用占用警务资源。

同时配套完整告知、引导机制：社区宣传栏、110语音播报、派出所办事窗口全部张贴调解中心地址、联系电话，民警出警遇到纯民事纠纷，现场向群众发放调解指引卡片，清晰告知免费调解渠道、流程，杜绝群众求助无门的情况。

还要明确一条兜底规则：如果民事纠纷现场出现肢体冲突、威胁人身安全等违法情形，公安会第一时间到场制止、固定证据，依法处置违法行为，再移交调解员处理民事赔偿部分，安全保障不会缺位。

四、长远惠民价值：职能归位是兼顾平安与便民的长效改革

剥离公安非法定调解职能，短期看是调整部门工作分工，长期来看能给全体群众带来三重实实在在的惠民利好，也是基层执法规范化、治理现代化的必然方向。

第一重利好：社会治安防护水平全面升级。民警从琐碎民事调解中抽身，集中精力打击盗窃、电信诈骗、黄赌毒等群众深恶痛绝的违法犯罪，加大小区、商圈、校园巡逻频次，常态化开展消防安全、流动人口、养老反诈专项排查，大家日常出行、居家生活的安全感会持续提升。

第二重利好：群众矛盾化解更加法治化、专业化。以往民警调解民事纠纷只能兼顾情理，缺乏民事法律专业支撑；专职调解员搭配驻点律师，调解全程依照民法典、物业管理条例、婚姻家庭相关法规，出具的调解文书具备完整法律效力，后续一方违约可直接申请法院强制执行，维权更有保障，避免调解后反复扯皮。

第三重利好：基层治理资源高效利用，公共服务均衡发展。国家每年投入大量财政资金建设各级调解中心、培养专职调解员，如果大量群众仍只依赖公安调解，这笔公共法律服务资源会长期闲置。推动纠纷专业分流，能让政府搭建的免费调解、法律咨询平台发挥作用，均衡分配公共治理资源，不用单独扩充基层民警编制来承担额外调解工作，节约公共财政成本。

需要再次客观说明：这项改革不是弱化矛盾化解工作，而是优化矛盾化解的分工模式。调解是化解基层矛盾的重要手段，但调解不等于公安专属职责，多元化、专业化调解才是符合法治精神、适配基层现状的最优方案。公安守住社会治安、打击犯罪的核心法定职能，专业调解机构承接全部民事纠纷调处，二者互补配合，才能构建更完善的平安社区治理格局。

综合现行法律法规、全国多地基层治理试点真实运行数据来看，剥离公安机关全部非法定民事调解职能，推动纠纷分流至人民调解、司法调解专业机构处置，绝非简单给民警减负，而是理顺执法权责、激活多元治理资源、提升全民安全感、优化群众纠纷维权渠道的治本举措。

这套改革思路完全契合新时代“派出所主防”、诉源治理、枫桥经验的顶层政策导向，不用推翻现有基层治理设施，依托已经建成的一站式调解中心、驻所联调工作室就能落地实施，兼顾法治规范、警务效能和群众便利，长期来看会让治安防控、矛盾化解两项民生工作同步提质增效。

基层治理的核心目标，是让每个部门干好分内事，群众遇到不同问题，都能找到最专业、最高效的解决渠道。公安守护平安，调解员化解民事隔阂，法院守住司法底线，多方协同才能实现“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的治理目标。

那么屏幕前的各位朋友，你平时遇到邻里、物业这类民事纠纷，第一时间会拨打110吗？你觉得纠纷交由专职调解员处理，会不会比民警调解更省心？欢迎在评论区说说你的真实看法。

免责提醒

本文内容仅基于现行法律法规、全国公开基层治理试点客观数据进行理性分析探讨，不代表各地现行执法政策调整建议，各地公安、矛盾纠纷处置机制以当地政法机关、公安机关官方发布政策为准，本文不构成任何行政、法律意见参考。文中相关数据均来源于公安部、最高法、地方政法委公开公示试点材料，无虚构、夸大内容。