令人失望的碳排放权交易管理暂行条例修订

8月15日，《碳排放权交易管理暂行条例》迎来实施后的首次修订。不过，此次修订改动幅度有限，仅调整了第二十四条、第二十六条两条与处罚相关的细则。

如果从制度逻辑的角度来判断，此次修订的动因，应该是为配合《生态环境法典》正式施行开展的行政法规配套清理，重点解决原有条款与上位法典之间的规则冲突、衔接不一致等问题。

如果这一判断成立，那么本次修改并非源于全国碳市场深化改革的现实需求，更多是出于行政法制体系更新与法规统一的程序性工作。

此前梳理“十五五”双碳转型阶段各类考核制度之间的矛盾与冲突问题时，我也曾对这份条例做过研读。我国碳市场建设缺少成熟的适合我国国情的现成范本用以借鉴，在市场建设初期能够及时出台这部暂行条例，本身已属不易，条文中客观存在一些不足也可以理解。

但经过了两年多的运行和实践后，碳市场运行过程中的不少现实问题已经暴露出来。个人认为，应该借条例修订的契机，对部分制度短板做出出优化完善，或者出台配套的细则或方案，可最终仅在两处罚条款做了局部调整，多少有点令人失望。

长期关注全国碳市场的从业者，大概率也会生出类似感受。失望不完全是因为本次修订涉及的条文数量少，更关键的问题在于，那些真正制约市场运行的制度瓶颈，在本轮修订中还是没有触及。

一、改了什么

先看事一下这次修订触及的两个条文。

《碳排放权交易管理暂行条例》第二十四条针对配额未清缴行为进行了规则修订，处罚调整为两档递进式结构：第一档，未按规定足额清缴，责令限期改正并处100万—500万元罚款；第二档，限期届满仍未改正，处以未清缴配额前1个月市场均价5—10倍罚款，同时可以责令停产整治。

对比原条文，本次修订最关键的变化，并非增加限期改正的缓冲环节，而是直接删除“拒不改正的，按照未清缴的碳排放配额等量核减其下一年度碳排放配额”这一规则。

在原制度设计下，核减下一年度配额形成了一套持续滚动的约束逻辑，企业当年欠下的配额缺口，会通过等量扣减次年配额的方式延续到下一个履约周期，即便企业本年度没有完成补缴，欠账并不会一笔了结。

如果持续违约，那么之后的每一年都会叠加往年遗留的配额亏欠，企业可用于生产排放的配额空间将会被持续压缩。随着欠账不断累积，叠加碳价上行的市场环境，企业后续履约成本会呈现类似“利滚利”的滚雪球效应。

这种机制的威慑，不完全来自单次高额处罚，而在于形成长期持续的压力。如果持续逃避清缴，就会不断放大后续年度的履约压力，倒逼企业要么主动补齐配额缺口，要么面临生产排放空间持续收缩的现实约束，被迫实行停限产（现实中那个企业会这样做呢？）。

从条款内容修订的初衷来看，设置限期改正的缓冲期，本意应该是引导企业在给定时间窗口内完成补缴。但问题在于，高额罚款属于“一次性处罚”，罚款缴完，历史配额欠账就此了结。

换言之，罚款是行政惩戒，但无法替代配额本身的履约义务，旧规则下违约是延续的债务，欠账会跟着企业一年又一年往下翻滚。新规则下违约变成“一次了结”，这就消解了原有配额核减带来的持续性、累积式约束。

所以，新规则的修订容易被人误解为目的是“为了罚款而罚款”，对部分企业来说，会形成一种误区，只要我交罚款就可以超额排放。从这个角度看，删除配额核减条款，客观上会导致履约执法中长期威慑力度有所后退。

第二十六条的修订则呈现出相反的调整思路，属于处罚力度加码的考虑。

原条文针对拒绝、阻碍监督检查的行为，设置了2万元以上20万元以下的罚款梯度。

修订之后，单位罚款下限由2万元提升至5万元，区间调整为5万元以上20万元以下，同时新增对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以5000元以上5万元以下的个人罚则。

从制度设计角度看，这部分内容的修改具备其合理性，一方面可以抬高单位违法的最低处罚门槛，另一方面可以把法律责任穿透到企业具体责任人，强化个人约束，压实主体责任。

但也要客观看到，该条款对应的违法场景为拒绝、阻碍监督检查，这类情形在全国碳市场实际履约监管过程中并不是高频发生的行为，尽管罚则有所强化，但适用场景非常有限，因此，这条修订内容对企业履约行为的实质性影响较为有限。

三、没改什么1.免费分配占主导，企业实际碳成本被稀释

原条例第九条明确，“碳排放配额实行免费分配，并根据国家有关要求逐步推行免费和有偿相结合的分配方式”，本次修订并未触碰该条款。

长期以免费分配为主的模式，会直接造成绝大多数企业获取的配额基本可以覆盖自身排放，企业实际承担的碳成本趋近于零。

2025年纳入全国碳市场的3378家重点排放单位中，发电行业企业有2087家，不少电厂配额不仅够用，甚至还有富余。

新扩容纳入的钢铁、水泥、铝冶炼三大行业，则采用等量分配模式，也就是说，企业排放多少配额就给到多少，几乎不存在实质性履约缺口。这会导致一个谁都不愿意看到的结果，一个普遍没有履约缺口的碳市场，释放出来的价格信号天然就是失真的，不具备任何导向作用。

其实，关于这一点，政策层面已经释放了改革信号，2024年7月国务院办公厅印发相关方案，提出“稳妥推进免费与有偿结合”的思路；2025年8月相关文件进一步明确要“逐步提升有偿发放比例”。所以，现在欠缺的，只是需要把这些信号转化为可落地执行的方案和计划。

对比欧盟碳市场，其EUETS第四阶段（2021‑2030年）电力行业的碳排放配额已实现100%通过拍卖确定；而且，其工业行业基准线法下的免费分配比例也在逐年压降，在2024年的时候，年免费占比就已经降至约30%，计划2030年彻底取消免费配额。

所以清晰的时间表+明确的下降路径，才是企业需要的政策确定性。

2.市场流动性不足，履约“潮汐效应”难以破解

全国碳市场自2021年7月开市，截至2026年8月13日，累计成交量9.42亿吨，累计成交额639.7亿元。

总量看似可观，拆解到日均维度，2026年市场日均成交量仅约103万吨，日均成交额仅约1000万元。

虽然碳市场与股票市场不能简单类比，但一个覆盖全国约60%碳排放、控排企业超过3500家的全国性市场，千万级别的日均成交额，足以证明，当前市场的流动性短板十分突出。

更为棘手的是市场的潮汐现象，而且前四个履约周期均呈现同一特征，履约截止前1—2个月，配额交易开始集中爆发，而其余大部分时间内市场交易则冷冷清清。

2025年末碳价一度下探至38.48元/吨，根源就是新纳入行业等量分配带来普遍富余配额，导致市场供大于求；2026年8月初碳价冲高逼近100元/吨，则是由于“关于公开征求《全国碳排放权交易市场2025、2026年度发电行业以及2026年度钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案（征求意见稿）》意见的通知”接近截止时间节点，市场担忧正式落地的方案可能会趋于严格，为规避后续政策变化带来的履约风险，引发集中交易行为，导致价格走高。

这种平日里交易冷清，履约期末集中突击的格局，意味着当前碳市场还没有形成连续稳定的价格发现机制，企业很难依托碳价的波动剧烈开展稳定的减排投资决策。

此外，原条例第七条仅允许“重点排放单位以及符合国家有关规定的其他主体”参与交易。虽然预留了其他主体的政策口子，但配套准入规则指导目前还没有落地，缺少了金融机构、碳资产管理机构的参与，市场流动性很难改善。

3.数据核查机制存在短板，造假风险未能从根源化解

碳市场最大风险不在于碳价高低，而在于碳排放数据失真。2022年生态环境部曝光的几起碳排放数据造假案例，至今仍具备警示意义。

虽然原条例第二十一至二十三条已经设置了“篡改伪造数据处以违法所得5—10倍罚款，对直接责任人处5万—20万元罚款；情节严重的技术服务机构实施终身禁入”等数据造假的处罚细则，但现实痛点不在于处罚本身，而在于事前、事中的发现与核查机制。

当前核查工作虽由省级生态环境主管部门组织，但是大量的业务却需要委托第三方技术服务机构完成，现实中形成了企业付费委托机构核查自身碳排放的尴尬局面，这也导致第三方机构天然存在放水妥协的动机。

条例第十三条仅规定“技术服务机构在同一省份不得同时从事报告编制业务和技术审核业务”，并未限制跨省开展同类业务，也没有建立核查机构强制轮换制度。

2026年相关工作通知提出推行“月度信息化存证”，要求每月结束后40个自然日内报送数据，相比过往虽然有所进步，但这些要求事实上仍属于事后存证，并非实时在线监测。

当前，电力行业已经具备在线监测的基础，而钢铁、水泥、铝冶炼新纳入行业计量监测基础却十分薄弱，条例本身并未对监测设备安装、技术标准作出法定强制要求，而是全部下沉至部门规章与技术规范，法律约束力度较弱。

4.CCER与配额市场衔接不畅，自愿减排价值被压制

2024年1月，CCER国家核证自愿减排市场正式重启。

截至2月底，CCER累计成交量1062万吨，成交额7.59亿元，这个体量仅仅相当于配额市场（CEA）的百分之一。

原条例第十四条规定重点排放单位“可以按照国家有关规定，购买经核证的温室气体减排量用于清缴其碳排放配额”，配套规则将抵销比例限定为5%。

举例而言，一家年排放500万吨的企业，最多仅可使用25万吨CCER抵销配额。横向对比国际市场，韩国碳市场抵销比例10%，美国加州碳市场为8%，我国当前比例处于偏低水平。

更为突出的矛盾是CCER与CEA价格机制没有理顺，2026年初曾出现CCER价格高于配额价格的倒挂现象：CCER成交均价约85元/吨，高于同期CEA约80元/吨。

这意味着，企业即便是花更高的成本去购买CCER，最终也只能用于5%的的配额抵销，还不如直接采购配额，这种倒挂现象会直接压制CCER市场活跃度，导致自愿减排的激励效应大打折扣。

这些矛盾本来也可以借此次修订的契机一并提出来，或者明确时间点后续出台补充制度和细则，可惜最终还是回避了。

5.面对CBAM外部约束，碳成本接轨缺少制度支撑

欧盟碳边境调节机制（CBAM）已于2026年正式启动碳关税征收，以后，我国出口欧盟的钢铁、铝、水泥、化肥等产品，都需要为内嵌碳排放购买CBAM证书。

理论上讲，如果国内碳市场碳价与欧盟接近，那么，企业在国内已经承担的碳成本就可以抵扣CBAM缴费。现实来看，国内碳价仅约98元/吨（折合约12欧元），而欧盟碳价一直维持在70‑80欧元/吨，二者差距达到6倍之多。虽然中国企业无需自行完成CBAM证书的购买清缴，但是其中的差价却需要中国承担，本质上还是提升了中国企业出口产品的成本，导致市场竞争力降低。‌

更值得关注的是，受免费配额主导的分配制度影响，企业的实际有效碳价远低于市场实际交易价格。

以一家年排放200万吨的钢铁企业举例，获得免费配额196万吨，实际仅需购买2万吨配额及少量CCER，总履约成本仅约260万元。如果平摊到全部200万吨排放量，其有效碳价仅约0.16欧元/吨，以此水平去抵扣CBAM关税，无异于杯水车薪。

本次条例修订本有机会作出制度铺垫，例如明确有偿分配的比例与时间节点，给企业清晰的碳成本抬升预期，倒逼减排投资落地，但相关内容并未纳入修订范围。

八、暂行还要多久

回望条例本身，文中大量表述为原则性条款，如：“逐步推行”“按照国家有关规定”“由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定”等。

这也同时意味着，与碳交易本身密切关联的配额分配规则、数据报送要求、核查管理等大量实操规则，均由相关的部门规章和技术文件另行规定。

这种“框架法规+下位细则”的立法模式在国内较为常见，优势是制度调整灵活，短板在于稳定性不足。

条例施行已有两年多，全国碳市场覆盖范围已经从单一发电行业拓展至四大高耗能行业，控排企业从2200余家增长至3500家以上，碳价从48元/吨上行至接近100元/吨。只不过，在市场快速迭代的同时，顶层条例的制度供给没有同步跟进。

当前，碳市场的制度诉求已经非常具体，而且非常紧迫，立法层面的回应应该迅速又清晰，以回应市场关切，化解市场痛点，之所以感到失望，大概率就是因为这个吧。

一个覆盖全国约60%碳排放，直接关系双碳目标落地的全国碳市场，不能在运行两年多之后，仅依靠两条罚则的微调来完成制度迭代，而应该面现实矛盾推进制度重构与体系搭建。

8月15日本次条例修订生效当日，碳市场收盘价为98.15元/吨，市场用价格给出了需求上行的反馈信息，但如果制度供给跟不上，高企的碳价将会沦落为虚高的信号，从而制造出一种“碳市场已经成熟完备”的集体错觉。

这种错觉，才是最值得警惕的。

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