辽宁撤并49家省级经开区压减过半，从遍地开花转向聚焦优势！

这个东北省份，正在大刀阔斧地“瘦身”。

近日，辽宁省政府批复同意第二批省级经济开发区（以下简称“经开区”）撤并名单，涉及13个城市、32家省级经开区。

至此，辽宁省两批次共撤并49家省级经开区，数量由高峰期的92家压减至43家，精简幅度超过50%。

但这并不是辽宁的经开区首次“瘦身”。早在2025年，辽宁便开始对省级经开区进行全面体检和量化评价，对成长性差、财政入不敷出、规划布局不合理、排名长期靠后的园区进行整合或撤销，上半年撤销4家，下半年撤并17家。

为何东北三省都在积极对省级经开区进行“瘦身”？这会带来什么影响？

“减重”50%

目前，辽宁省级经开区已压减至43家，数量缩减过半。最直接的影响是，省级经开区土地面积缩减551万亩（约3670平方公里），管理机构人员由3969人减至2088人，减幅达47%。

2010年，大连长兴岛经济技术开发区。

中国国土经济学会理事长肖金成在接受时代周报记者采访时认为，这两次撤并，对辽宁当地工业结构和企业不会造成太大负面影响。

“不同经开区发展程度不一样，有些承担了主要的收益，但有一些经开区较难起到经济促进作用。而且这么多低效的经开区占有编制和土地，对地方财政可能会造成一些压力，所以撤并十分必要。”

但在省级以上经开区的总产值中，辽宁11家国家级经开区（含经济技术开发区、边境经济合作区）的生产总值便占全省省级以上经开区总量的43.2%。也就是说，2024年时，辽宁省级开发区的生产总值约为6643.3亿元，平均每家年生产总值不到70亿元。

对此，肖金成表示，园区数量过多、面积过大，就容易出现各园区的资金投入不充足，经开区试图发展的重点企业趋同，最终导致企业之间因为产品相近出现内卷，最终影响经开区的产值。

投资的诱惑

为什么会设立如此多的经开区？作为改革开放的直接产物，省级经开区一度被视为地方政府吸引投资和增加税源的重要抓手。

中国第一批14个经开区成立于1984年10月，但因为土地政策还未放开流转，早期经开区仍以国家主导为主。进入1992年后，经开区进入扩张阶段，省级经开区基本向着一县（市/区）一区的空间格局发展。

东北三省藉此大力发展不同级别的经开区。“当时国家部委组织专家做过一次老工业城市转型研究，提出的一个手段就是建设经开区，所以2003年之后东北经开区增加的数量的确很快。”肖金成说。

有学者统计，在东北地区，1992年至2002年期间，平均每年新建省级经开区40个左右；2003年至2008年增至每年70个左右，经开区发展进入改革限制阶段；2009年至2012年达到110个左右，此后三年平均每年新增约160个。

研究东北三省在对应时期的固定资产投资（以下简称“固投”）情况会发现，当地经开区的建立与固投增速密切相关。比如2003年中央启动振兴东北战略后，2004—2008年东北三省固投增速明显，均保持在30%以上，高于全国增速。

当时的东北，建设经开区还要考虑体制创新。“那时候还没有‘营商环境’这个概念，针对东北，我们提出要搞好投资环境，包括完善基础设施的硬环境，和做好政府服务的软环境。关键在于调研招商时承诺的优惠政策能否真正执行，以破除‘投资不过山海关’的刻板印象。”肖金成说。

虽然在2009年至2012年东北三省的固投增速出现放缓，2011年一度跌至6.24%，但在2012年又回升至26.34%，远高于当年的全国线（20.6%）。

上述书中提到，2003年至2013年，东北三省年均高达23.4%的固投增长率，是诱发东北经开区年成立数量从40家左右增至160家左右的原因之一。

但固投的高速增长没能一直持续下去。以辽宁为例，根据国家统计局数据，该省固投增速在2015年开始出现断崖式下跌，从2014年的同比增长5.6%大幅下滑至-24.7%，2016年更是进一步跌至-56.6%。直至2025年，辽宁已连续多年未完成固投增速的预期目标。

下滑的投资增速叠加不同级别的经开区在东北越来越多，导致在启动阶段，它们能获得的资金支持有限。

城市规划学者阎川在《开发区蔓延反思及控制》一书中表示，在经开区的启动时期，中央财政和地方财政吃紧，很难有巨资投入到经开区中，只能希望经开区自己杀出一条血路。各地在实践中形成了负债开发、外资开发、以地集资、以地生财等思路。

因此，在这轮投资高峰逐渐褪去的过程中，各个经开区开始面临大大小小的不同难题。

1992年成立的旅顺经济技术开发区，2002年升为省级经开区，2013年成为国家级经济技术开发区。

肖金成表示，投资高峰期过去之后，首先面临的是招商难题，另外就是部分政府前期对一些经开区的投入不足，导致不少经开区功能趋同，能吸引的企业也趋同。

比如相邻县市基本交通条件都差不多，如果它们都以相近的优惠政策吸引企业，那企业之间就会在产品价格方面进行竞争，但如果经开区加码优惠政策的力度，经开区之间的竞争也会加剧。“一旦用价格作为竞争手段求生存，那就变成内卷了。”肖金成说。

除了产业同质化严重外，有的经开区还存在产业定位模糊，缺少主导产业；规模偏小，产业链条不完整，难以形成集聚效应等问题。

撤并是减法，也是加法

在园区数量上做减法之后，辽宁要在产业服务方面做加法。

“我很赞成撤并经开区。”在肖金成看来，省级经开区的发展应该回归到招商引资这个核心，而招商引资的前提就是要搞清楚商家在哪里、资金在哪里，否则数量庞大的经开区对地方财政和土地开发都会造成负担。

对此，辽宁省针对省级经开区撤并，提出从“什么都做”转向“聚焦优势”，即产业布局同质化的经开区撤并整合，对保留的经开区分别聚焦设备制造、医药健康、新材料等特色产业，突出错位发展。

同时，进一步聚焦经济发展主责主业，逐步剥离社会管理事务，精简内设机构，优化人员配置，扩大经济管理权限，把更多力量投入招商引资、产业培育和企业服务。

这种调整，使未来辽宁各经开区的发展路径更加明确。

《辽宁日报》在今年3月的报道中明确指出：未来的辽宁经开区，不再是靠牌子吃饭的“政策洼地”，而是凭实绩说话的“效率高地”。它不需要遍地开花，但必须枝繁叶茂；不追求机构庞大，但要求机制灵活。

辽宁省商务厅负责人在接受媒体采访时表示，“这不是简单的‘摘牌’，而是一次从追求‘有没有’到追求‘强不强’的观念之变。”

除了辽宁，东北另外两个省份的经开区近年也在积极“瘦身”。

吉林省2019年各类经开区数量有120家（含工业集中区），但当年吉林省商务厅就出台《全省开发区优化整合指导意见》，强调力争3年经开区总量降到100个左右。目前吉林的各类经开区数量不足100家，省级经开区不足90家。

接下来，吉林的经开区将如何改革？

据《中国吉林网》报道，吉林省委主要领导在8月3日赴长春经开区调研后，改革的靶心很清晰：把该放的放掉，把该管的管好——社会职能交还社会，经开区集中精力抓招商、抓产业、抓服务。报道提到，这不是简单的“甩包袱”，而是通过精准“瘦身”，让经开区从“大而全”回归“专而精”，重新聚焦经济主责主业。

从比拼园区数量、争抢政策红利，到比拼产业链集聚度、回归“专而精”，东北经开区正在从“政策洼地”向“效率高地”转型。

这场遍及三省的园区供给侧改革，也为全国同类老工业地区提供参照：唯有做精载体、聚焦实业、理顺政企职能，才能真正激活区域长期增长动能。