巴基斯坦政局生变，夏巴兹政府进入倒计时？｜IPP编译

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导语：近期，巴基斯坦经济与安全形势持续承压，全国四省均面临不同程度的安全、治理或抗议问题。开伯尔-普什图省武装袭击频发，俾路支叛乱活动升级；巴控克什米尔因治理、经济利益和政治代表权争议，抗议持续。此外，高能源价格与生活成本压力下，经济不满向街头政治蔓延。

7月30日，巴基斯坦内政部长莫辛·纳克维公开表示，现有治理体制“已经崩溃”。他还呼吁各政党讨论改革，甚至将增设新的省份列为可能的改革方向。一天后，巴基斯坦军方发言人艾哈迈德·谢里夫·乔杜里进一步表示，如果确实需要进行“政治重置”，应通过宪法和法律程序、按照民意推进。

巴基斯坦高层的表态立刻引发关注。长期以来，巴基斯坦维持文官政府与军方共同参与的“混合治理”模式。此前，巴基斯坦刚刚经历过一轮权力结构调整。2025年通过的第27号宪法修正案重组了军队最高指挥系统，同时调整了司法体系，这在巴国内引发军方权力扩大和制度化的争论。

巴基斯坦是否正在酝酿新一轮政治调整？所谓“政治重置”，最终将把这个国家的权力结构推向何处？

最重要的是，面对长期存在的地区发展不均、资源分配矛盾以及地方自治诉求，相关改革是否会触及巴基斯坦省级行政区划、中央与地方关系？巴基斯坦政治和治理危机的影响并不限于国内。对中国而言，俾路支省安全局势持续恶化，直接关系到中巴经济走廊项目和在巴中国人员安全。而对印度而言，巴控克什米尔本就是印巴长期争议的核心地区，始终牵动印巴关系。

印度观察家研究基金会（ORF）高级研究员苏尚特·萨林近日撰文指出，巴基斯坦现政府实际上已进入倒计时。巴基斯坦过去曾多次出现类似的政治逻辑：军方支持文官政府，却又在对其失去耐心后寻求新的政治安排。不过，萨林同时警告，即便巴基斯坦真的启动所谓政治“重置”，也未必能够解决其深层问题。如果所谓重置最终只是重新划分省份、削减地方财政份额，并进一步把资源和权力集中到联邦政府乃至军方手中，不仅难以化解治理危机，反而可能加剧小省份的不满，使族群、资源分配和地方认同矛盾进一步激化。

苏尚特·萨林（Sushant Sareen）

观察者研究基金会高级研究员

早在巴基斯坦前总理伊姆兰·汗（Imran Khan）因三军情报局（ISI）局长法伊兹·哈米德（Faiz Hameed ）中将调任问题，于2021年10月与时任陆军参谋长卡马尔·贾韦德·巴杰瓦（Qamar Javed Bajwa）将军发生争执的数月之前，巴基斯坦文官政府就已经显露出危机迹象。

伊姆兰·汗2018年上台时，外界普遍认为他得到了巴基斯坦军方的重要支持。但到2021年，双方矛盾越来越明显，其中最具标志性的事件就是三军情报局（ISI）局长法伊兹·哈米德的人事调整。时任陆军参谋长巴杰瓦希望调走哈米德，伊姆兰·汗则希望其继续留任，双方围绕任命问题公开僵持。

将伊姆兰·汗扶上台的军方，对政府治理日益失序深感不满，尤其不满旁遮普省（位于巴基斯坦东部、经济最繁荣的省份，约占全国总人口的一半）的治理状况。军方曾多次提出意见和建议，敦促伊姆兰·汗作出调整，但均未得到采纳。三军情报局局长的人事问题，最终不过成为压垮双方关系的最后一根稻草。即便如此，政府发言人以及立场亲政府的媒体仍不断强调，军方与文官政府依然“站在同一阵线上”。然而，当时几乎没有人怀疑，政府垮台的倒计时已经开始，只不过又过了半年多，伊姆兰·汗才最终被赶下台。

如今，夏巴兹·谢里夫（Shehbaz Sharif）政府身上也出现了类似的模式。有媒体曾警告说，尽管政府表面上正处于权势最盛之时，但由于经济停滞、政治方向缺失，其处境从7月起就将开始走下坡路。

巴基斯坦国内已经出现大量猜测，认为当前局面不可能无限期维持下去，迟早会发生某种变化。经济深陷困境，几乎没有新的投资进入；政府在政治上依然不得人心；安全形势持续恶化；与此同时，国家自身的资源基础又十分薄弱，根本不足以同时应对来自印度、阿富汗的压力，以及开伯尔-普什图省和俾路支省愈演愈烈的叛乱活动。

6在巴基斯坦克什米尔的尼勒姆山谷，被禁止的民间社会团体联盟联合人民行动委员会 (JAAC) 发起了抗议和停工罢工。图源：路透社

军方一直全力支持夏巴兹政府，并为其清除了宪法及其他层面的种种障碍——议会几乎沦为“橡皮图章”，司法机构和官僚体系也大抵如此。然而即便如此，政府仍显得毫无方向，无论在政治还是经济层面，都迟迟无法理顺局面。

过去数周，巴基斯坦国内一直盛传，军方正计划推动议会通过一系列新的宪法修正案。此前，军方通过“第26号宪法修正案”（于2024年10月21日正式通过并立为法律，对巴基斯坦国家最高司法架构进行了重大调整，将最高法院首席大法官任期固定为三年，并改变了法官的任命和晋升机制）部分削弱了司法机构。

后来，又通过“第27号宪法修正案”（该修正案对国家的最高司法架构和军队指挥体系进行了调整，设立联邦宪法法院并大幅提升了军方最高统帅的法定权力和地位）进一步限制司法权力；

后者还设立了一个新的宪法职位，使陆军参谋长成为三军最高负责人。

在巴基斯坦拉合尔举行的反印度抗议活动中，示威者举着陆军参谋长的肖像。图片来源：法新社

然而，从目前情况看，这些举措似乎仍未完全达到军方的目的，也未能扭转国家治理不断失序的局面。

因此，据称军方正在考虑推动新一轮宪法修正。这些修正案预计将涉及重新划分省级行政区，同时修改“国家财政委员会分配方案”（National Finance Commission Award），以赋予联邦政府更大的财政权力。按照相关设想，各省不仅要接受在国家财政收入中的分配份额被削减，还可能需要从自身所得中承担国防开支、债务偿还等项目的费用。

就目前来看，巴基斯坦内政部长莫辛·纳克维（Mohsin Naqvi）以及他所代表的军方建制派所说的“重置体制”，究竟意味着什么，仍然很不清楚。

7月30日，巴基斯坦内政部长莫辛·纳克维公开宣称现有治理“体制已经崩溃”，并呼吁各党推动“体制重置”、增设新的行政单位和省份。由于重新划分省级行政区将牵动地方自治、财政资源、议会代表权和族群政治，这一表态迅速在巴国内引发争议。

所谓“重置”，是否只是重新划分省级行政区，把现有省份拆分成更小的行政单位？是否意味着以总统制取代现行议会制？是否打算借重新划分省份之机，扩大地方政府权力——许多巴基斯坦人或许过于乐观地认为，加强地方治理可以成为解决一切治理问题的灵丹妙药？

所谓“重置”，是否意味着赋予军方在政府中正式的制度性角色？是否要通过进一步把权力集中到军方手中，以牺牲公民自由——或者说巴基斯坦如今所剩无几的公民自由——为代价，把巴基斯坦变成一个所谓的“强硬国家”（hard state）？

又或者，其目标是让阿西姆·穆尼尔（Asim Munir，巴基斯坦军方最高领导人）出任总统，将当前名义上的民主制度转变为一个由军方全面主导的威权体制，只保留一些民主制度的外在形式，以维持宪政治理的表象，而实际上，“宪政军事主义”（constitutional militarism）已经成为新的统治范式？

再或者，这一切不过是为了向那些反对重新调整联邦与各省资源分配方式的政治人物施压，使军方能够从国家资源这块“蛋糕”中获得更大份额，并大幅增加国防开支？

无论纳克维此番敲打巴基斯坦政界的真正目的是什么，有一点已经相当清楚：夏巴兹·谢里夫政府的倒计时已经启动。

巴基斯坦历届文官政府的平均执政时间大约为三年，前后相差半年左右。自2024年2月那场被广泛认为受到操弄的大选将夏巴兹推上台以来，如今已经过去两年半。在巴基斯坦，一届文官政府一旦进入执政第三年，由治理失效所引发的不满和失望往往便会开始集中显现。无论公众还是军方建制派，都会逐渐失去耐心，并开始寻求改变。

而且，危机往往恰恰会在人们最意想不到的时候，以最出人意料的方式出现。巴基斯坦权力政治中一个长期存在的悖论是：当一届政府看上去几乎牢不可破，眼前既没有明显挑战，也看不到现实威胁时，往往恰恰就是突如其来的变故降临之际。政府由此陷入手足无措，并最终走向垮台。

至于政权更迭究竟会以何种方式、在什么时候发生，不过是具体形式上的问题。这个过程可能会持续几个月，曲折反复，伴随着层层宫廷博弈，其复杂程度甚至足以让拜占庭人都叹为观止；也可能像断头台落下一样，突然且迅速地结束。

据一些尚未得到证实的消息，“巴基斯坦穆斯林联盟”（Pakistan Muslim League-Nawaz Sharif，简称穆盟—谢派（PML-N））已经被给予六个月期限，要么满足军方建制派的要求，要么承担相应后果。

巴基斯坦执政党巴基斯坦穆斯林联盟纳瓦兹 (PMLN) 领导人纳瓦兹·谢里夫（左）和巴基斯坦总理谢赫巴兹·谢里夫于 2026 年 8 月 15 日在巴基斯坦举行的党代会上发表讲话。

就目前而言，军方似乎还找不到一个可行的文官政治替代者。但这种状况不可能永远持续下去——一旦军方认为有需要，它总会设法塑造出一个替代选择。伊姆兰·汗当年犯下的一个错误，就是认为自己在军方眼中无可替代，因为巴杰瓦将军与纳瓦兹·谢里夫之间积怨甚深，双方不可能合作。如今，也几乎没有人认为阿西姆·穆尼尔与伊姆兰·汗真正达成交易的可能性有多大。但政治往往会让原本彼此不相容的人结成联盟，今天看来不可想象的事情，明天完全可能成为现实。

夏巴兹·谢里夫面临的难题在于，即使他为了自保，像目前看上去那样，完全屈从于军方的要求和指令，也未必能够保住自己。原因在于，军方提出的那些所谓“解决方案”，从根本上说并不是真正的解决方案。因此，一旦局势没有好转，最终承担责任、成为替罪羊的很可能仍是夏巴兹。

就现阶段而言，被普遍认为愿意配合军方的两大主要政党——巴基斯坦穆斯林联盟（谢里夫派）和巴基斯坦人民党（PPP）——很可能仍会表达一些反对意见，摆出抵制军方方案的姿态。但到最后，两党大概率还是会接受军方的要求。无论是这两个政党本身，还是各自的领导人，似乎都缺乏足够的政治资本和政治意志，真正对抗军方领导层的意愿。即便未来出现实质性的反对力量，也更可能来自主流政治体系之外。

如今，巴基斯坦人民党（PPP）和巴基斯坦穆斯林联盟（谢里夫派）等传统政治力量，在很大程度上已经失去活力。巴基斯坦政治正越来越多地受到社会运动和民众动员的推动与塑造。

一个典型例子，就是信德省此前爆发的大规模抗议。当时，军方支持修建六条新运河，其中五条从印度河引水，一条从萨特莱杰河引水，用于灌溉旁遮普省的乔利斯坦沙漠。抗议规模不断扩大，最终迫使政府暂停该项目，等待各省就此达成共识。

类似的局面也可能出现在重新划分省级行政区的问题上。对于规模较小的省份，尤其是信德省而言，将现有省份进一步拆分——甚至把其中部分地区，例如卡拉奇，改设为由联邦政府直接管辖的地区——都将是一个极具爆炸性的议题。

这些较小省份很可能会对相关方案抱有高度警惕，认为这不仅是在冲击其地方身份认同，也是在试图削弱各自鲜明的族群特征，将其纳入一种同质化的“巴基斯坦身份”之中，而这种身份实际上又由国内最大的族群旁遮普人所主导。

目前，开伯尔-普什图省和俾路支省已经深陷愈演愈烈的叛乱活动；与此同时，在“巴基斯坦控制的查谟和克什米尔”，当地也因其认为旁遮普长期占据主导地位而日益躁动不安。在这种情况下，如果进一步增设新省份、将资源从各省重新抽离，并把更多权力集中到联邦政府手中，这些举措完全可能反过来冲击由军方主导的权力体系。巴基斯坦军方和文官领导层当前所提出的这些方案，不但未必能够解决这个国家根深蒂固的结构性问题，反而可能使巴基斯坦变得越来越难以治理。

*内容来源于观察者研究基金会（ORF），文章原标题为“Pakistan’s Next Change of Government? Why Shehbaz Sharif May Be on Borrowed Time”。

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