谢尧雯：从“一个蛋糕”案窥探数字平台监管方向

来源 | 蓟门决策论坛第144期

作者 | 谢尧雯，中国政法大学法与经济研究院副教授

“幽灵外卖”背后的电商治理难题，在中国政法大学海淀校区科研综合楼A913举行。现推送中国政法大学法与经济研究院副教授谢尧雯老师的现场发言

“蛋糕案”的执法，折射出当前数字平台监管中的若干难点问题，主要包括监管权限配置、新型商业模式规制以及平台责任边界等。在我看来，本案围绕总局与地方市场监管部门的监管分工、对电商“转单”等平台经济中长期存在的商业模式的回应，以及平台对第三方经营者行为责任的认定，均具有一定典型意义，也为未来数字平台监管提供了有益参考。

下面，我想围绕这三个方面汇报几点看法。

01

平台经济监管权纵向配置

（一）本案一定程度上突破了传统属地监管模式

本案始于2025年7月北京市海淀区市场监管局接到举报。2025年8月，市场监管总局对该案提级调查，并从全国抽调200余名执法骨干组成专案组，最终形成了分层执法格局：对七家头部电商平台，由总局直接查办；对两大转单平台，由总局挂牌督办；对遍布全国的“幽灵外卖”店铺，则由各地市场监管部门依法监管。其中，挂牌督办是上级机关对下级机关实施执法监督的重要方式，即通过公开挂牌、限期督促等方式，推动下级单位依法及时完成相关执法任务。

本案显示，市场监管总局与地方市场监管部门在平台监管中的权力配置，已经在一定程度上突破了传统属地监管模式。

（二）以实体空间为基础的属地监管模式及其合理性

传统市场监管通常采取属地监管模式，强调市场监管事项主要由违法行为发生地的县级市场监管部门管辖。它是一种基于空间和地理位置分配执法权的管辖模式，强调由违法行为所在地、且具有相应管理职权的行政机关实施监管。

在传统线下市场活动中，属地监管具有较强合理性。执法对象通常与特定实体空间存在紧密联系，违法行为发生地相对明确，监管机关也更容易及时获取现场信息、查明案件事实并采取执法措施。从风险防控角度看，属地监管也有助于将风险及时控制在特定实体空间之内，避免风险在更大范围内扩散。因此，在以线下经营活动为主要对象的监管体系中，属地监管长期以来具有制度合理性和实践有效性。

（三）本案折射出属地监管面临的困境

以线下实体空间为基础形成的属地监管，在面对平台经济塑造的跨地域数字空间时，可能面临明显局限。从本案办理过程看，传统属地监管主要面临三方面困境。

第一，数字空间打破了地域边界。线上经营行为所对应的现实物理空间呈现高度分散、跨区域和不确定特征，甚至不再稳定依附于某一实体场所。本案中，消费者下单地、电商平台所在地、平台内商家、转单平台以及“幽灵外卖”店铺分布于全国多地，显著增加了案件事实查明、证据获取和跨区域协调成本。

第二，违法行为识别高度依赖数据与算法穿透、平台规则分析，地方监管部门在执法专业能力上面临压力。一方面，平台业务数据规模庞大、类型复杂、存储分散，并可能存在加密处理、材料碎片化提供、数据格式不规范等问题。若缺乏跨区域数据整合能力和专业电子取证能力，基层监管机关难以穿透平台内部交易链条。另一方面，本案所反映的问题并不只是个别商家的违法经营，而是与平台审核机制、转单规则、接口合作等平台整体治理体系密切相关。地方执法能够较快发现“点状违法”，但对于平台规则背后的体系性缺陷，识别和处置能力相对有限。

第三，数字空间中的风险扩散更容易突破实体地域限制。数字技术强化了经营活动、信息传播和履约链条的高度联通。一旦平台审核、商家准入、订单转接、履约配送等环节出现系统性漏洞，风险便可能迅速突破单一行政区域，形成跨地区、全国性甚至更大范围的连锁影响。

因此，本案的重要意义在于，它并非仅是地方监管部门查处某个“无证蛋糕店”，而是在地方线索触发后，由市场监管总局提级调查，将个案风险进一步识别为平台整体治理问题。这种执法分工，是数字经济时代对传统属地监管模式的必要补充。

（四）本案对未来数字平台监管的启示

本案提示，未来数字平台监管可以形成更加稳定、清晰的分层监管机制。一方面，地方监管仍不可替代。基层监管机关最接近消费者投诉、实际经营场所和线下核查现场，本案正是由北京市海淀区市场监管人员现场核查发现店铺不存在、许可证涉嫌伪造等问题而打开突破口。另一方面，对于由平台整体规则缺陷、系统审核漏洞、跨区域交易链条引发的重大风险，总局或省级市场监管部门应当承担更强的统筹协调和治理功能。

具体而言，可以从三个方面完善机制。

第一，建立平台系统性风险线索上报机制。地方监管部门在个案办理中发现平台审核规则、算法推荐机制、转单接口、证照核验流程等存在重大缺陷，或者发现同类违法在多地重复出现的，应及时上报省级市场监管部门或者市场监管总局。

第二，完善重大平台案件提级管辖机制。对于涉及全国性平台、跨省经营链条、重大食品安全风险、严重损害消费者权益或者扰乱市场秩序的案件，应明确由更高层级监管部门直接查办、组织查办或者挂牌督办。

第三，健全平台数据调取和电子取证协作机制。市场监管总局可以牵头制定统一的数据调取规范、电子证据固化规则、平台数据接口标准和跨地区数据比对机制，为地方监管部门穿透平台交易链条、查明真实履约主体和固定关键证据提供技术支持。

02

如何规范平台经济中的转单商业模式

（一）转单模式的基本商业逻辑

所谓转单，是指订单最初由某一经营者或平台承接，但实际履约并不由该承接者完成，而是转由其他经营者完成。其核心是将“获客”和“履约”分离：前端主体负责流量获取、店铺展示、价格吸引、订单承接，后端主体负责实际生产、制作、配送或服务。

转单作为一种资源配置方式，具有合理性：

一是提升供需匹配效率。对于具有较强时间性和空间性的商品或服务，将订单转由距离更近、库存更充足或者履约能力更强的主体完成，有助于缩短配送时间、降低履约成本，并提高交易完成效率。

二是促进专业分工。部分主体擅长线上运营、流量获取和客户转化，部分主体则具备生产制作、仓储配送或者线下服务能力。转单可以在前端获客能力与后端履约能力之间形成分工，提升整体交易效率。

三是缓解高峰期履约压力。在节假日、促销活动或者订单集中增长时，单一商家的履约能力可能不足。通过转单分流订单，可以减少订单积压、超时配送和交易取消，提高交易达成率。

（二）转单监管需要进行类型化区分

传统的平台经济一直“拥抱”转单这种商业模式，但本案表明这种商业模式或许需要类型化的区分。一般而言，交易对象越具有信任属性、高风险属性、强资质依赖属性或者强人格化服务属性，转单越可能从效率机制异化为规避监管、转嫁风险、误导消费者和破坏竞争秩序的工具。

一方面，对于标准化、可替代、低风险的普通商品，转单通常具有较高商业合理性。此类商品的质量可以通过品牌、型号、规格、参数、生产者信息等外部标准加以识别，消费者更关注商品本身是否符合约定，而对具体由谁完成履约的依赖相对较低。因此，在标准化商品领域，转单更多体现为供应链协同、库存调配和物流优化机制。法律规制的重点不在于禁止转单，而在于确保商品真实、来源合法、信息透明、售后责任明确。

另一方面，对于非标准化商品，转单的合理性需要受到更严格审视。蛋糕、定制服装、手工艺品、个性化礼品等商品，并非完全可复制的标准物，而是较大程度依赖实际履约主体的制作能力、审美水平、品质控制和服务承诺。消费者选择特定商家，通常不仅是选择某一商品名称，也是在选择其品牌风格、制作能力、用户评价和服务保障。此时，如果前端接单主体与实际履约主体分离，消费者原有的选择基础就可能被实质改变，商品质量也难以在事前通过统一型号、规格或参数加以验证；一旦发生纠纷，前端店铺、后端制作者和平台之间还可能相互推诿，导致责任链条模糊、消费者维权成本上升。

因此，对于非标准化商品，转单并非当然不可行，但应当设置更高的信息披露和责任锁定要求。至少应当让消费者明确知道是否存在转单、实际履约者是谁、其是否具备相应履约能力，以及商品质量责任和售后责任由谁承担。

（三）食品类商品：转单模式需要严格监管

食品尤其是现制食品，是转单模式风险最集中的领域。原因在于食品同时具有经验品、信用品和高安全风险属性。所谓经验品，是指消费者需要消费后才能判断口感、外观和服务质量。所谓信用品，是指消费者即使消费后也未必能准确判断其质量。食品还关系生命健康，一旦发生问题，损害后果可能远高于普通商品。

在食品领域，转单模式的缺陷主要表现在以下几个方面：

第一，转单会架空食品经营许可制度。如果前端店铺有页面展示，实际制作却由另一个主体完成，那么平台审核前端主体的证照并不足以保障实际食品安全。

第二，转单会削弱食品安全过程控制。食品安全取决于原料采购、储存、加工、包装、配送全过程。订单多次转手后，平台和消费者都难以掌握食品到底在哪里制作、由谁制作、是否符合卫生条件。

第三，转单会诱发低价竞争和质量压缩。食品安全具有必要成本，如果订单被转单平台以低价竞拍方式分发，实际制作者拿到的金额过低，就可能通过压缩原料、卫生、包装和配送成本维持利润，从而放大食品安全风险。

第四，转单会损害合规经营者的公平竞争利益。合规商家需要承担证照办理、实体门店、人员管理、卫生条件、食品安全控制等成本，而“幽灵外卖”店铺可能通过虚假资质、低成本运营和转单履约获取流量与订单。这不仅扰乱市场秩序，也会形成“劣币驱逐良币”，削弱合规经营的市场激励。

因此，对于食品转单应当进行更严格限制。现行《网络餐饮服务经营者落实食品安全主体责任监督管理规定》第二十六条第一款第五项已经明确要求，入网餐饮服务提供者“不得在加工操作区外加工制作食品，不得将订单委托其他食品经营者加工制作”。但是，针对更广泛的食品类商品转单、非餐饮食品履约转单，以及转单平台在订单撮合、转派、数据记录、实际履约主体披露等方面的规定仍相对不足。未来可在食品安全高风险场景中进一步明确实际履约主体公示、资质核验、订单流转记录保存、平台审核责任和转单平台协助追责义务。

03

强化平台在食品安全领域中的严格审核义务

平台并非单纯的交易中介，而是一种介于市场与企业之间的新型资源配置方式。传统市场主要依靠价格机制和分散交易实现资源配置，企业则依靠层级命令和组织控制来协调生产经营活动。平台则处于二者之间：一方面，平台保留了市场交易的开放性、灵活性和低进入门槛；另一方面，又通过准入审核、算法推荐、评价体系、履约管理和违规处置，对平台内交易进行持续组织和塑造。

平台更准确地说是一种“数字市场组织者”，这也正是平台经济具有创新赋能功能的重要原因。平台能够在不完全内部化内容供给者的情况下，通过数字接口和规则体系降低交易成本、扩大供需匹配范围、增强陌生人交易中的信任，并推动多元主体参与价值共创。换言之，平台的优势不在于完全替代市场或企业，而在于在开放市场与组织控制之间形成动态平衡。

也正因为平台具有这种介于开放市场与封闭组织之间的属性，平台责任配置需要保持审慎。如果将平台完全视为被动中介，可能低估其对交易秩序的塑造能力和风险控制能力；但如果一概加重平台对第三方内容的责任，平台为规避风险，可能会显著提高准入门槛，强化事前审查和过程干预，并逐渐从开放平台转向封闭组织，从而削弱其促进创新的功能。

因此，平台责任应当采取差异化配置，而不能“一刀切”。一个可行的差异化路径在于，从风险预防成本出发，比较平台、经营者或者内容提供者与消费者在具体交易中的风险控制能力，将义务配置给能够以最低成本预防风险的一方。

与社交平台、内容供给平台不同，食品安全领域具有特殊性。消费者几乎处于无能力预防风险的状态；相比之下，平台掌握商家准入、资质审核、商品展示、订单流转、交易数据、用户评价和投诉记录等关键信息，通常更有能力以较低成本发现和预防风险。

从法经济学角度看，这更接近“单边预防”场景。因此，在食品安全领域，平台应当承担比一般内容平台或社交平台更高强度的事前审核义务和持续管理责任。具体而言，平台不能仅满足于形式上的商家入驻登记，而应对食品经营者的主体身份、食品经营许可、实际经营地址、商品信息真实性以及交易履约链条进行更严格审查。同时，对于异常转单、资质不符、投诉集中、评价异常等风险信号，平台也应建立动态监测、复核、下架和退出机制。

在这个意义上，“蛋糕案”的意义不应局限于个案处理。它提示我们，在未来平台经济监管中，有必要根据不同平台场景的风险结构和预防能力配置平台责任。对于食品安全这类高风险领域，平台应当承担更严格的审核义务和安全保障责任。

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责任编辑 | 郭晴晴

审核人员 | 张文硕

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