一地两租背后的九年困局

引言

广东省梅州市梅县区，村民陈先生响应当地“三高农业”发展号召，自筹资金开垦荒山种植果树，陆续配套建设房屋、水电与灌溉设施，将荒坡打理成初具规模的果园。令他未曾想到的是，这片倾注了二十余年心血的土地，早已在他不知情的情况下被划入省级生态公益林与自然保护区范围。而他本人表示，直至今日既未收到过官方的正式告知，也未曾获得过任何形式的损失补偿。自2018年以来，陈先生通过信访、信息公开、行政复议、提交线索等多重途径反映问题，核心诉求始终未能得到实质性回应，一场因生态划定引发的行政争议，至今仍陷僵局。

1、 一场迟到十余年的划定：政策开垦的果园，被纳入生态公益林范围

上世纪九十年代，发展高产、高质、高效的“三高农业”是粤东山区鼓励农业开发、带动农户增收的主流政策，坡地开垦种果在当时属于政策扶持的生产行为。据陈先生陈述，他自1992年起陆续开垦荒山，至1998年完成约几十亩果园的建设与种植，期间不仅投入大量人工与农资，还申请了银行专项贷款用于果园经营，周边农户与农资经营户均可佐证其持续管护的事实。 这份开垦行为的历史背景，在后续多份官方答复中也得到了侧面印证。据属地镇政府、区级农业农村主管部门等多份信访答复文书确认，陈先生确实于1998年在当地开垦山坡发展种植，地块权属为村集体所有。

但双方的核心分歧在于：行政机关认为该地块2003年被规划为省级生态公益林、2004年划入省级自然保护区实验区，依法禁止毁林开垦；而陈先生则表示，自2003年至2018年的十余年间，他从未收到任何关于地块划入生态保护范围的书面通知、公示或入户告知，也未接到过停止经营的整改要求。 直至2019年相关部门上门制止复垦，陈先生才完整知晓地块的“新身份”。他随后申请政府信息公开，要求调取划定批文、红线图斑、补偿标准等核心文件，却遭遇部门间职责推诿。据梅县区林业局《政府信息公开申请答复书》显示（附图1），该局仅提供了自然保护区扩区的省级批复文件，对于生态保护红线相关材料，则以不属于本单位职责范围为由，告知陈先生向自然资源部门另行申请。而划定过程中的村民会议记录、公示凭证、入户告知回执等程序性材料，始终未能通过信息公开渠道完整获取。

图1

2、 同地不同策：禁垦零补偿的背后，是五十年的对外租赁协议

更让陈先生难以接受的是，同一片山林区域，对他是“禁止开垦、不予补偿”的严格管控，对第三方企业却是长达五十年的承包经营权限，这种“一地两策”的处置方式，成为他对划定合理性存疑的核心原因。 据材料中的林地租赁协议与委托证明显示（附图2、3），2009年1月，当地村委会将包含案涉地块在内的第二、第十二、第十三村民小组林地，统一发包给某企业经营，承包期限自2009年至2058年底，企业按年支付租赁费用，由村委会分配至各村民小组。

图2 图3

陈先生表示，自己的果园正处于该租赁范围之内，但他既未参与相关租赁事宜的表决，也从未获得过任何形式的补偿或收益分配。 与此同时，各级部门的信访答复中，均以“地块丢荒多年、林相恢复天然状态”作为禁垦的核心理由，而陈先生对此予以否认，指出这一表述与实际情况存在多处矛盾。据不同年份的官方答复文件记载（附图4、5、6），对于丢荒年限的认定，先后出现了“近十年”“十余年”“二十余年”等多种不一致的表述；而据提供的现场照片显示（附图7、8、9），果园内至今可见当年建设的简易房屋、灌溉设施与果树植株，与“完全自然恢复”的描述存在出入。 一边是农户的历史投入未能获得相应认定与补偿，一边是集体林地可对外出租获取收益，再加上划定过程中据称存在的未告知、未评估、未补偿的程序空白，陈先生认为，此次生态划定的程序与实际处置存在矛盾，相关补偿义务未落实、集体林地对外经营的合理性有待厘清。

图4 图5 图6

图7 图8 图9

3、 诉求推进中多重疑点：程序瑕疵待查，法律适用引争议

近九年的申诉过程中，陈先生陆续收集到大量材料，其中暴露的诸多程序疑点，让这起看似简单的生态保护行为，蒙上了诸多待解的疑云。 首先是林地界定与村民表决材料的真实性存疑。据陈先生提供的照片显示（附图10、11），部分林地定界书、村民会议委托证明出现批量签字笔迹高度雷同的现象，不排除存在同一人代签多份文件的可能；部分会议材料显示村民签字栏已填妥，而核心决议内容栏则呈现空白或后期填写痕迹。陈先生称，2020年的一次调解会议中，工作人员曾要求参会人员在空白纸张上签字，拟于会后补充会议内容，当场引发争执并导致调解中断。

图10 图11

其次是法律适用的溯及既往争议。各级部门在答复中，均援引现行《森林法》《自然保护区条例》作为禁垦的法律依据，但陈先生称对方始终未出示上世纪九十年代约束坡地开垦的对应法律或政策文件。其认为，自己的开垦行为发生在政策鼓励期，法无禁止即可为，用多年后出台或修订的法律反向否定历史行为，不符合“法不溯及既往”的基本原则。此外，同一诉求陈先生先后向镇、区、市多级多个部门提交信访申请，部分部门以“同一事项正在办理”为由出具不予受理告知（附图12、13、14），部分部门重复调查后给出内容高度相似的答复，始终未触及核心的补偿与程序合法性问题；向公安机关反映涉嫌履职不当的线索，最终也收到了没有犯罪事实的结果。从信息公开到行政复议，从信访投诉到提交线索，程序走了一圈，实质问题却始终悬而未决。

图12 图13 图14

4、 结语：生态保护不能以牺牲农户合法权益为代价

生态公益林与自然保护区的建设，本意是守护生态环境、实现长远绿色发展，本是利国利民的好事。但好事更要办好，公共利益的实现，不能建立在忽视个体合法权益、缺失法定程序的基础之上。对于陈先生而言，这片果园是他响应政策号召、耗费半生心血的劳动成果，也是家庭重要的生产资料与经济依托。行政机关在划定生态保护范围时，依法履行公示、告知、评估、补偿等法定程序，既是依法行政的基本要求，也是对群众合法财产权益的应有尊重。历史遗留的农业开发问题，不能简单用“一刀切”的禁垦方式处理，更不能以“丢荒”为理由回避补偿责任。

截至目前，该案的行政复议程序已走完，后续司法程序正在推进之中。我们期待相关部门能够正视案件中暴露的程序问题与历史事实，本着尊重历史、实事求是的原则，依法依规核查划定程序的合法性，妥善处理农户的合理补偿诉求，让生态保护既有力度，也有温度；让民众在每一起行政行为中，都能感受到程序正义与公平公正。