东北开始精打细算：经开区密集摘牌，精简土地与编制

本文来源：时代周报 作者：黎广

这个东北省份，正在大刀阔斧地“瘦身”。

近日，辽宁省政府批复同意第二批省级经济开发区（以下简称“经开区”）撤并名单，涉及13个城市、32家省级经开区。

至此，辽宁省两批次共撤并49家省级经开区，数量由高峰期的92家压减至43家，精简幅度超过50%。

但这并不是辽宁的经开区首次“瘦身”。早在2025年，辽宁便开始对省级经开区进行全面体检和量化评价，对成长性差、财政入不敷出、规划布局不合理、排名长期靠后的园区进行整合或撤销，上半年撤销4家，下半年撤并17家。

除了辽宁，时代周报记者注意到，吉林和黑龙江也在对省级经开区进行撤并优化，黑龙江甚至从2018年便发文对经开区进行优化整合。

为何东北三省都在积极对省级经开区进行“瘦身”？这会带来什么影响？

“减重”50%

目前，辽宁省级经开区已压减至43家，数量缩减过半。最直接的影响是，省级经开区土地面积缩减551万亩（约3670平方公里），管理机构人员由3969人减至2088人，减幅达47%。

2010年，大连长兴岛经济技术开发区。（图源：时代周报记者 黎广/摄）

中国国土经济学会理事长肖金成在接受时代周报记者采访时认为，这两次撤并，对辽宁当地工业结构和企业不会造成太大负面影响。

“不同经开区发展程度不一样，有些承担了主要的收益，但有一些经开区较难起到经济促进作用。而且这么多低效的经开区占有编制和土地，对地方财政可能会造成一些压力，所以撤并十分必要。”

辽宁省商务厅在今年1月的一份文件中，展示了不同级别的经开区在辽宁经济发展中的作用和占比情况。其中，2024年，辽宁省级以上经开区（109家）共实现地区生产总值11696亿元，占全省生产总值的36%。

但在省级以上经开区的总产值中，辽宁11家国家级经开区（含经济技术开发区、边境经济合作区）的生产总值便占全省省级以上经开区总量的43.2%。也就是说，2024年时，辽宁省级开发区的生产总值约为6643.3亿元，平均每家年生产总值不到70亿元。

这一数据，相较一些沿海地区省级经开区动辄数百甚至上千亿的年生产总值来说，更像产业园区。辽宁省政府曾发文表示，（辽宁）一些园区长年入不敷出，靠财政供养维持运转，不仅未能成为地方经济的增量，反而成为负担。

对此，肖金成表示，园区数量过多、面积过大，就容易出现各园区的资金投入不充足，经开区试图发展的重点企业趋同，最终导致企业之间因为产品相近出现内卷，最终影响经开区的产值。

投资的诱惑

为什么会设立如此多的经开区？作为改革开放的直接产物，省级经开区一度被视为地方政府吸引投资和增加税源的重要抓手。

中国第一批14个经开区成立于1984年10月，但因为土地政策还未放开流转，早期经开区仍以国家主导为主。进入1992年后，经开区进入扩张阶段，省级经开区基本向着一县（市/区）一区的空间格局发展。

东北三省藉此大力发展不同级别的经开区。“当时国家部委组织专家做过一次老工业城市转型研究，提出的一个手段就是建设经开区，所以2003年之后东北经开区增加的数量的确很快。”肖金成说。

有学者统计，在东北地区，1992年至2002年期间，平均每年新建省级经开区40个左右；2003年至2008年增至每年70个左右，经开区发展进入改革限制阶段；2009年至2012年达到110个左右，此后三年平均每年新增约160个。

研究东北三省在对应时期的固定资产投资（以下简称“固投”）情况会发现，当地经开区的建立与固投增速密切相关。比如2003年中央启动振兴东北战略后，2004—2008年东北三省固投增速明显，均保持在30%以上，高于全国增速。

当时的东北，建设经开区还要考虑体制创新。“那时候还没有‘营商环境’这个概念，针对东北，我们提出要搞好投资环境，包括完善基础设施的硬环境，和做好政府服务的软环境。关键在于调研招商时承诺的优惠政策能否真正执行，以破除‘投资不过山海关’的刻板印象。”肖金成说。

虽然在2009年至2012年东北三省的固投增速出现放缓，2011年一度跌至6.24%，但在2012年又回升至26.34%，远高于当年的全国线（20.6%）。

上述书中提到，2003年至2013年，东北三省年均高达23.4%的固投增长率，是诱发东北经开区年成立数量从40家左右增至160家左右的原因之一。

但固投的高速增长没能一直持续下去。以辽宁为例，根据国家统计局数据，该省固投增速在2015年开始出现断崖式下跌，从2014年的同比增长5.6%大幅下滑至-24.7%，2016年更是进一步跌至-56.6%。直至2025年，辽宁已连续多年未完成固投增速的预期目标。

下滑的投资增速叠加不同级别的经开区在东北越来越多，导致在启动阶段，它们能获得的资金支持有限。

城市规划学者阎川在《开发区蔓延反思及控制》一书中表示，在经开区的启动时期，中央财政和地方财政吃紧，很难有巨资投入到经开区中，只能希望经开区自己杀出一条血路。各地在实践中形成了负债开发、外资开发、以地集资、以地生财等思路。

因此，在这轮投资高峰逐渐褪去的过程中，各个经开区开始面临大大小小的不同难题。

1992年成立的旅顺经济技术开发区，2002年升为省级经开区，2013年成为国家级经济技术开发区。（图源：时代周报记者 黎广/摄）

肖金成表示，投资高峰期过去之后，首先面临的是招商难题，另外就是部分政府前期对一些经开区的投入不足，导致不少经开区功能趋同，能吸引的企业也趋同。

比如相邻县市基本交通条件都差不多，如果它们都以相近的优惠政策吸引企业，那企业之间就会在产品价格方面进行竞争，但如果经开区加码优惠政策的力度，经开区之间的竞争也会加剧。“一旦用价格作为竞争手段求生存，那就变成内卷了。”肖金成说。

除了产业同质化严重外，有的经开区还存在产业定位模糊，缺少主导产业；规模偏小，产业链条不完整，难以形成集聚效应等问题。

撤并是减法，也是加法

在园区数量上做减法之后，辽宁要在产业服务方面做加法。

“我很赞成撤并经开区。”在肖金成看来，省级经开区的发展应该回归到招商引资这个核心，而招商引资的前提就是要搞清楚商家在哪里、资金在哪里，否则数量庞大的经开区对地方财政和土地开发都会造成负担。

对此，辽宁省针对省级经开区撤并，提出从“什么都做”转向“聚焦优势”，即产业布局同质化的经开区撤并整合，对保留的经开区分别聚焦设备制造、医药健康、新材料等特色产业，突出错位发展。

同时，进一步聚焦经济发展主责主业，逐步剥离社会管理事务，精简内设机构，优化人员配置，扩大经济管理权限，把更多力量投入招商引资、产业培育和企业服务。

这种调整，使未来辽宁各经开区的发展路径更加明确。

《辽宁日报》在今年3月的报道中明确指出：未来的辽宁经开区，不再是靠牌子吃饭的“政策洼地”，而是凭实绩说话的“效率高地”。它不需要遍地开花，但必须枝繁叶茂；不追求机构庞大，但要求机制灵活。

辽宁省商务厅负责人在接受媒体采访时表示，“这不是简单的‘摘牌’，而是一次从追求‘有没有’到追求‘强不强’的观念之变。”

除了辽宁，东北另外两个省份的经开区近年也在积极“瘦身”。

吉林省2019年各类经开区数量有120家（含工业集中区），但当年吉林省商务厅就出台《全省开发区优化整合指导意见》，强调力争3年经开区总量降到100个左右。目前吉林的各类经开区数量不足100家，省级经开区不足90家。

接下来，吉林的经开区将如何改革？

据《中国吉林网》报道，吉林省委主要领导在8月3日赴长春经开区调研后，改革的靶心很清晰：把该放的放掉，把该管的管好——社会职能交还社会，经开区集中精力抓招商、抓产业、抓服务。报道提到，这不是简单的“甩包袱”，而是通过精准“瘦身”，让经开区从“大而全”回归“专而精”，重新聚焦经济主责主业。

黑龙江早在2018年就发布《关于黑龙江省开发区优化整合的实施意见》，并完成了大规模整合，出台长效考核文件，建立“黄牌预警-约谈-摘牌”全链条约束。目前黑龙江省级经开区数量大约90家。

从比拼园区数量、争抢政策红利，到比拼产业链集聚度、回归“专而精”，东北经开区正在从“政策洼地”向“效率高地”转型。

这场遍及三省的园区供给侧改革，也为全国同类老工业地区提供参照：唯有做精载体、聚焦实业、理顺政企职能，才能真正激活区域长期增长动能。