美副防长抵菲后，菲通过新法案，南海还有雷要爆，中方3天大动作

近日，美国国防部负责政策事务副部长埃尔布里奇·科尔比到访马尼拉，公开要求亚洲盟友增加防务投入。紧接着，菲律宾参议院以19票赞成通过《修订菲律宾海岸警卫队法》三读。

过去几年，中菲海上摩擦的突出特征，是大量冲突发生在军队之外。水炮、拦截、登临、补给、渔船护航、海警船对峙，都没有跨入传统战争门槛。如今马尼拉要强化的，恰恰是承担这些任务的海岸警卫队。这意味着今后南海风险增加的方式，很可能是执法力量更频繁地进入争议海域，让一次次低烈度接触成为常态。

菲律宾真正缺的，是把海上存在长期维持下去的能力

菲律宾参议院通过的是完成三读的第2116号参议院法案。它要解决的问题已经十分具体。现行菲律宾海警法律制定于十多年前，此后菲律宾海警承担的任务发生了明显变化。过去，它主要负责海上搜救、航行安全、执法和环境保护。近年南海摩擦持续增加后，海警事实上被推到了菲律宾海上维权行动的最前沿。

菲律宾参议院此前讨论相关修法时提出，把最低人员配置从每公里海岸线一名制服人员提高到三名，同时调整组织架构、职级、薪酬和相关职能。

菲律宾方面给出的海岸线长度约为3.6万公里，人员配置目标一旦落实，所对应的是一套规模更大的常态化海上力量。

这里最值得注意的是“常态化”三个字。南海海上博弈有一个很现实的特点，舰船抵达某个岛礁附近并不困难，困难的是长期有人、有船、有补给、有维修能力，还要有人能够轮换。

菲律宾过去多次出现大型海警船长时间部署后因为补给、设备和人员状况不得不撤回的情况。海警规模不足，就很难同时维持黄岩岛、仁爱礁、仙宾礁以及巴拉望以西其他方向的持续存在。

扩编的实际意义要比“增加几万人”更大。人员数量决定船能不能出海，岸站数量决定船能在什么地方补给，工资待遇关系到专业人员能不能留下，组织调整则决定一线行动能否长期执行。

马尼拉此前已经在做另一半工作。美国宣布提供资金扩建巴拉望的菲律宾海警设施，希望提高其在南海方向的持续执法能力。菲律宾的国内立法解决“人和机构”，外部援助解决一部分“船、码头和技术”。菲律宾现在需要的是让更多海警船能够轮番出去，并且回来之后有人接替。

科尔比在马尼拉说的那番话，恰好解释了美国为什么欢迎这种变化

科尔比访问菲律宾期间反复强调，美国不会退出亚洲，同时要求盟友承担更多自身防务责任。他使用了一个很有代表性的说法，美国需要的是“伙伴”，不是“被保护者”。

美国准备维持西太平洋的可信军事力量，可地区防务体系不能完全由美军承担，各盟友需要现代化自己的力量，并承担更多本国安全任务。这和菲律宾扩充海警之间存在很强的政策契合。

美国在南海面临一个长期难题。它希望菲律宾能够牵制中国海上力量，也希望维持《美菲共同防御条约》的可信度，可华盛顿显然没有兴趣让美国军舰天天直接冲到中菲海警对峙现场。

海警恰好处在中间位置。它有执法力量的身份，可以护航、巡逻、登检、维持存在，在发生碰撞或者水炮冲突后，又不必立即进入军队交战的政治程序。

于是一个相当特殊的安全结构形成了。菲律宾海警站在最前面，承担日常巡航和海上接触。美军留在后一层，通过基地、情报、训练、资金和条约承诺提供支撑。

华盛顿由此能够降低直接介入每一次海上摩擦的成本，马尼拉也会因为联盟支持而拥有更强的行动能力。可是问题随之出现，美国强调让盟友承担更多责任，承担责任的一方也要承受更多现场风险。

假如菲律宾海警未来人员增加、舰艇增多、基地完善，却没有美国提供的情报、装备和条约支持，马尼拉还能不能保持目前这种海上行动强度？

恐怕很难。美菲合作形成的并不是菲律宾单独能力的突然跃升。菲律宾自身投入正在提高，美国提供的外部支撑依然重要。两者叠加，才可能形成长期存在能力。

菲律宾获得了更大的行动空间，同时也更深地进入美国西太平洋安全体系。马尼拉可以借助联盟弥补自身力量差距，美国则用菲律宾本地力量承担相当一部分前沿压力。

南海真正危险的“雷”，藏在一次次低烈度接触里

讨论南海风险，经常有人首先想到军舰、导弹和军事基地。近期的海上事件却说明，最容易制造危机的环节未必来自大型军事行动。

水炮造成设备损坏，舰船近距离切入形成碰撞危险，补给船被阻拦，海警人员受伤，任何一起事件只要出现人员死亡，性质都可能突然变化。

菲律宾海警此前指称，在黄岩岛附近的一次接触中，中方船只与菲律宾公务船距离一度只有数米。中方则表示菲方船只进入相关海域属于非法活动，并采取警告、拦阻等管控措施。双方连“谁在执法、谁在侵入”的基本法律前提都不一致。这才是修订海警法以后需要高度警惕的地方。

人员增加会带来更多巡航能力。巡航能力增强以后，马尼拉更有条件在争议海域维持船只。现场存在增加，双方发生接触的次数自然可能增加。事件数量增加后，误判概率也会随之累积。

更麻烦的是，菲律宾近年来还在把海上主张进一步法律化。围绕黄岩岛所谓领海基线等问题，中菲之间已经出现新的法律争议。菲律宾试图借国内法律和相关海图强化其对黄岩岛的主张。菲律宾方面则继续援引所谓南海仲裁裁决及《联合国海洋法公约》解释自身行动。双方采取的是完全不同的权利依据。

海上的船因此不只是船。它们后面分别跟着国内法、行政机构、海警指挥体系和完全不同的领土与海洋权利主张。现在现场人员能够退让的空间反而变小。双方都认为自己正在本国拥有权利的海域执行公务，谁先离开都容易在国内被解释成承认对方管辖。

这种环境最让人担心的地方，是基层执法行动不断提高接触密度，上层政治又要求不能示弱。这也是为什么不能简单把菲律宾海警扩编理解成“军事实力上涨”。

它首先增加的是海上执法存在，其次才会间接影响安全态势。菲律宾得到的是更多巡航能力，同时接过了更多风险敞口。美国能够继续强调条约承诺，可真正面对中方大型海警船、处理碰撞和水炮事件的，依旧是菲律宾自己。

中方动作的重点仍是保持海空方向的行动主动

菲律宾法案通过之际，中国海事部门连续发布南海航行警告。三沙海事局公布的军事训练区域覆盖数日，相关海域禁止驶入。此后汕头、汕尾、珠海等海事部门又发布实弹射击警告。

中方正在持续维持南海方向的军事训练和海上管控能力。菲律宾扩大海警编制后，也会更加频繁地经营一线存在。双方并没有因为一次外交沟通或者一份法案而退出相关海域。南海下一阶段真正考验的，是双方能不能把“存在竞争”与“冲突升级”分开。

菲律宾海警法即便最终完成立法，也不可能立即改变中菲海上力量差距。扩充人员需要财政，经费转化成舰船需要采购周期，新基地需要建设，人员需要训练和轮换。菲律宾可以提高出动频率，却很难依靠一部法案取得海上优势。

美国同样存在边界。科尔比要求盟友增加投入，本身就说明华盛顿并不准备无限承担亚洲盟友的安全成本。美国希望强化第一岛链方向的拒止能力，却更希望盟友贡献基地、预算和本国力量。菲律宾获得美国支持的同时，也要支付更多财政成本并承担一线摩擦产生的政治后果。

所以，接下来最值得观察的不是谁又发表了一次强硬声明。

首先要看菲律宾能不能把扩编计划真正转化成稳定的人员、舰艇和后勤能力。第二，看美菲能否在扩大海上行动的同时，为中菲现场接触留下足够的危机管控空间。

缺少前一个条件，菲律宾的新法案很可能停留在组织扩张层面。缺少后一个条件，海警力量增加带来的首先可能不是更稳定的南海秩序，而是更多需要双方临场处置的危险接触。

以后最危险的不一定是哪一天突然出现舰队对峙。更值得警惕的是，越来越多的船长期待在同一片狭窄海域，而且每一艘船背后，都有人要求它不能先退。#头条精选-薪火计划#

文 | 龙依依 媒体人 报社专栏作者