毕节磷煤化工一体化项目征地程序违法强制清表损毁财物的某安管辖边界辨析

在集体土地征收实践当中，大量纠纷产生于征地批后的实施环节。行政机关虽取得省级某府征地批复，但在未与被征收人达成补偿安置协议、未依法作出征地补偿安置决定、未作出责令交出土地决定，更未申请人民法院作出强制执行裁定的情况下，直接组织实施强制清表、耕作层剥离、铲除地上青苗及附着物。该类行为经行政复议或者行政诉讼确认行政违法后，被征收人就土地毁坏、地上农作物、林木、药材等财产损毁向某安机关报案、提出刑事控告，实践中部分某安机关直接以“案涉行为属于某府征地行政行为，不属于某安机关管辖” 为由不予受案或者终止调查、不予立案，由此产生行政权与刑事侦查权的边界争议。

本案毕府行复〔2025〕196 号行政复议决定书是征地程序违法的生效公文书，叠加茶店某所接处警、不予立案全套案卷材料，集中暴露出当前征地领域一个突出法律适用问题：行政机关工作人员参与组织实施的行为，是否当然排除治安管理、刑事法律的评价；某安机关能否不开展实质初查，仅凭行为由某府主导这一外部表象，就直接放弃对财产损毁、农用地毁坏线索的审查职责。

行政合法性评价与刑事犯罪构成评价隶属于两套独立法律规范体系。行政机关履职行为不等于责任豁免的 “护身符”。合法完备的征地强制执行行为，应当排除某安管辖；但严重违反法定程序、缺失全部实施要件，客观上造成农用地毁坏、重大私有财产毁损的强制占地行为，某安机关应当履行接报、受案、初查、线索甄别的法定职责，不能简单标签化处理。本文结合案件全部证据、现行法律、司法解释及司法裁判精神，对该类案件的事实、法律适用、某安履职标准以及权利人救济途径展开深度论述。

案件基本事实与法律冲突背景

织金县某府取得贵州省某府作出的多份建设用地批复，同意对案涉集体土地实施征收，批复文件专门明确要求，征地补偿安置不落实的，不得动工用地。被征收群众户以家庭承包方式取得约 30 亩土地承包经营权，案涉土地全部落入本次工业项目征收范围，土地上栽种有付作物，属于农户重要生产资料与财产。

在征收实施阶段，征收部门与被征收群众未能达成一致，没有签订任何征收补偿安置协议。在此情形之下，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，对个别未达成补偿安置协议的，县级某府应当作出征地补偿安置决定；被征收人拒不交出土地的，应当作出责令交出土地决定，之后向人民法院申请强制执行。但织金县某府既未作出征地补偿安置决定，也未作出责令交出土地文书，更没有向人民法院申请强制执行。

茶店乡某府组织第三方测绘机构完成测绘核算，向当事人送达核对、复核通知。当事人对附着物清点结果提出书面异议，因征收方的原因未在指定时限完成现场复核，但不等于权利人自愿放弃土地权属、自愿放弃地上财产，更不代表行政机关可以直接跳过全部法定裁决与司法执行程序直接实施强制清表。后续行政机关单方将补偿款项打入被征收群众银行账户，该打款行为属于行政机关单方行为，并未取得当事人认可，不能产生补偿安置已经落实、土地权属转移的法律效果。打款完成当日，施工单位对案涉约 30 亩土地实施大规模清表、耕地耕作层剥离作业，直接铲除全部地上果木、药材，对土地原状造成不可逆破坏。

事件发生当日，被征收人向织金县某安局茶店某所报警，控告土地以及地上附着物被他人故意损毁。某安机关接警后出警，核实施工行为系茶店乡某府为推进磷煤化工一体化项目而安排施工单位实施，据此认定事件属于某府征地行政行为，不存在治安违法事实，作出不予立案的处理结论，告知当事人应当向行政主管机关主张权利。

当事人随后提起行政复议。毕节市某府作出毕府行复〔2025〕196 号行政复议决定书，生效复议文书明确认定：织金县某府在未签订征地补偿安置协议、未作出征地补偿安置决定、未责令交出土地的情况下，直接支付补偿款后强制使用被征收人土地，违反法定程序，确认织金县某府强制使用案涉土地的行政行为违法。同时复议决定书中释明，本次行政复议审理仅审查行政行为合法性，复议机关没有发现刑事犯罪线索，如果当事人认为存在刑事犯罪，可以自行向某安机关报案处理。

至此形成本案核心矛盾：有权复议机关已经生效认定强制清表占地的行政行为程序严重违法，但某安机关仍然沿用报警之初 “属于某府行政行为” 的判断，没有结合新的生效法律文书对财产损毁、农用地毁坏线索开展重新核查。被征收人一方面拿到确认行政违法的复议决定，另一方面刑事、治安控告渠道被挡在门外，行政赔偿程序周期漫长，财产已经遭受不可逆损毁，权利救济陷入现实困境。

需要特别厘清一个实务误区：取得省级征地批复不等于可以直接强行动工。征地批复解决的是 “土地能不能被征收” 的审批问题，批后实施还有一整套严格法定程序。省某府批复本身专门强调 “补偿安置不落实不得动工用地”，该强制性条款对县级某府具备直接约束力，有批复但批后实施严重违法，依旧属于违法占地行为。

某安机关管辖的法律边界：行政机关实施行为不当然豁免某安审查

某安机关接报案、受案登记属于强制性法定义务

《中华人民共和国人民警察法》第二十一条规定，人民警察对公民的人身、财产安全受到侵犯，应当及时救助，对公民的报警案件，应当及时查处。《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条明确，某安机关对于报案、控告、举报，都应当接受。对于不属于自己管辖的，应当移送主管机关处理，并且通知报案人、控告人、举报人。

从法条逻辑可以看出：接受报案是前置义务，不属于管辖是经过审查之后得出的处理结果，而不是接警之初就可以直接适用的理由。

公民报案只需要提供财产遭受侵害的基础事实，不需要事先区分侵权主体是普通民事主体还是行政机关。某安机关不能看到行为有某府背景，就直接拒绝接收控告材料、不出具受案回执，将当事人推向行政程序。行政复议、行政诉讼、行政赔偿是行政救济途径，但法律从未规定，只要事件牵扯行政机关履职，某安机关就可以完全退出对治安违法、刑事犯罪线索的审查。

区分合法执行行为与程序严重违法行为，划定管辖分界线

征地场景下，应当区分两种完全不同的行为模式，以此判断某安机关是否应当介入：

第一种，程序全部完备的合法强制执行。县级某府已经作出征地补偿安置决定、责令交出土地决定书，文书发生法律效力后，向人民法院申请强制执行，人民法院作出准予强制执行的裁定。行政机关依据法院生效裁定实施清表、拆除、占地，该行为属于司法裁定授权下的执行行为，行为的法律来源是司法文书。此种情形下，即便当事人对补偿结果不服，也应当通过执行异议、再审、行政赔偿途径救济，该类合法执行行为不属于治安、刑事受案范围，某安机关不予介入具备充分法律依据。

第二种，本案所涉情形：无补偿安置决定、无责令交出土地、无法院强制执行裁定，仅仅依靠项目推进需要，单方打款之后直接实施强制清表占地。该行为已经被复议机关确认行政违法。此时行为仅仅披着 “征地工作” 的外衣，但缺少全部法定执行依据。行政违法的后果，除了行政法层面确认违法、国家赔偿之外，还需要接受刑法、治安管理处罚法的评价。

行政机关及其工作人员履职行为，并非刑事责任的免责事由。最高人民法院、最高人民检察院相关司法精神明确：国家机关工作人员在履行职务过程中，如果行为明显超越职权、严重违反法定程序，客观上符合犯罪构成要件的，依然应当依法承担刑事法律责任。职务身份只能说明行为动机，不能直接抵消客观违法后果。

但同时必须客观把握尺度：行政行为被确认违法，不等于自动构成刑事犯罪。确认行政违法解决的是行政法上程序是否合规；是否构成犯罪，还要结合主观认知、土地地类、毁坏程度、财产损失金额、情节轻重综合予以评判。这一系列事实评判，恰恰就是某安机关初查程序应当完成的工作，而不是跳过调查直接得出不构成违法的结论。

结合本案涉案罪名分析初查的事实基础

当事人控告主要指向非法占用农用地罪、破坏生产经营罪两项罪名，现有案卷材料已经提供可供初查的客观事实基础。

关于非法占用农用地罪，《刑法》第三百四十二条，以及相关司法解释明确，非法占用永久基本农田五亩以上，改变被占用土地用途，造成农用地大量毁坏，即达到刑事立案标准。本案涉及土地约 30 亩，行政机关实施耕作层剥离清表，直接破坏土地原有种植条件。虽然行为发生于征地项目之中，但非法占用农用地罪保护的法益是土地管理秩序，即便存在征地项目背景，如果批后实施行为严重违法，未经法定交付、强制执行程序就强行改变农用地用途、毁坏种植条件，客观上满足该罪名的审查要件。某安机关应当重点核查案涉地块地类是否属于永久基本农田、耕作层剥离之后土地种植功能受损程度，不能仅以某府征地项目为由回避该项核查。

关于破坏生产经营罪，《刑法》第二百七十六条。案涉土地属于家庭承包地，地上付作物是当事人长期投入、用于农业生产经营的财产。在权利人没有交出土地、补偿安置争议尚未通过法定途径终局解决的前提下，直接以强制清表方式铲除全部经济作物，客观上造成农户农业生产经营活动被直接破坏。该事实具备开展初查的基础，某安机关应当查清实施清表的决策动因、主观目的、财产实际损失，甄别是否符合该罪构成要件。

反观茶店某所原处置逻辑存在明显缺陷：某安机关仅核查 “施工由乡镇某府安排” 这一外部表象，没有全面调取、审查征地批后实施全部法定要件，没有重点审查有无补偿安置决定、责令交出土地、法院强制执行裁定等核心文书。在后续出现毕府行复〔2025〕196 号这份确认强制用地行为违法的新公文书证之后，没有启动对原报案线索的复核程序，仍然固守初次接警时的定性，没有完成法律要求的实质初查义务。

征地强制损毁财物报警案件中，某安机关完整的法定履职尺度

针对征地过程中因强制清表、铲除青苗附着物引发财产损毁的报警、刑事控告，某安机关的履职不能简化为 “看是不是某府干的”，而应当建立完整的事实审查链条。

第一，规范受案与证据接收。对当事人的报案、控告依法受案登记，出具受案回执，完整接收当事人提交全部证据，包括土地承包经营权证书、现场照片视频、测绘报告、行政复议决定书等书证物证，不得口头答复不予处理、拒绝接收证据材料。

第二，开展全面实质初查工作。一是完整调取征地案卷材料，重点核实是否存在生效征地补偿安置决定、责令交出土地决定、人民法院准予强制执行裁定，核实补偿安置是否已经依法终局落实；二是询问征地项目负责人、乡镇工作人员、施工单位负责人、现场施工人员，查清本次强制清表的决策流程、指令来源，查明行政机关是否穷尽法定裁决程序；三是视案件需要，委托自然资源、农业专业机构，对案涉土地地类、农用地毁坏程度、地上附着物财产损失开展专业核查，固定客观损害后果。

第三，区分不同情形作出实体处理。如果经初查核实，案涉清表占地行为具备人民法院准予强制执行裁定等全部合法依据，属于合法执行行为，则依法作出不予立案决定，在法律文书当中完整列明查明事实、证据以及法律适用理由。如果查明没有合法执行依据，程序严重违法，则进一步甄别情节：达到治安违法标准的依法处置；具备刑事犯罪嫌疑的应当立案侦查；经过调查之后认为事实、证据达不到违法犯罪认定标准的，才可以作出不予立案或者终止调查。

第四，法律文书应当充分说理。不予立案、终止调查文书，不可以仅简单载明 “属于某府行政行为，不属于某安机关管辖”。应当写明某安机关调取了哪些证据、核实了哪些征收程序事实，结合法律条文详细阐释为何不认定构成治安违法、刑事犯罪，充分保障控告人知情权，也便于后续复议、复核、立案监督环节审查评判。

当事人分层权利救济路径，不同救济途径并行不悖

本案已经取得行政复议确认违法的结论，当事人拥有行政赔偿、刑事控告、监督某安履职三套相互独立、可以同步推进的救济渠道，各渠道功能不同，不能互相替代。

其一，行政赔偿救济。依据毕府行复〔2025〕196 号行政复议确认违法的决定，当事人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼，就土地被强制使用、地上果木药材损毁所造成全部直接财产损失，主张国家赔偿。行政赔偿制度解决的是财产损失弥补问题，但行政赔偿诉讼不追究相关人员治安、刑事责任，即便行政赔偿获得支持，也不当然排除刑事控告的权利。

其二，刑事控告与检察立案监督。当事人可以持全套证据材料，包括生效行政复议决定书、土地权属证书、土地被损毁音视频资料、测绘材料，向织金县某安局提交正式书面刑事控告书，就非法占用农用地罪、破坏生产经营罪的犯罪线索申请某安机关重新核查。

若某安机关作出不予立案通知书，控告人可以在法定期限内向作出决定的某安机关申请不予立案复议；对复议结果不服，向毕节市某安局申请复核；对复核结论仍然不服，可以向织金县人民检察院申请立案监督。检察机关有权要求某安机关书面说明不立案的理由，如果检察院审查认为某安机关不立案理由不能成立，依法可以通知某安机关立案侦查。

其三，针对某安机关不履行法定职责的救济。如果某安机关存在应当受案而不受案、拒绝接收证据材料、完全不开展初查即直接不予处理等行政不作为情形，当事人可以针对某安机关不履行保护财产权法定职责的行为，依法申请行政复议或者提起行政诉讼，倒逼某安机关履行接报调查的法定义务。

结语

土地征收实务当中长期存在一种固化认知：只要属于某府主导的项目，出现财产损毁就只能走行政途径，某安机关一律不能介入。该认知并不符合现行法律与司法精神。具备完整司法强制执行文书的征地清表执行行为，确不属于某安管辖范畴；但是，对于缺少全部法定实施要件、程序严重违法，客观造成农用地毁坏、重大私人财产损毁的强制占地清表行为，不能仅凭 “某府行政行为” 这一标签，就直接跳过某安机关应当开展的受案登记、实质初查、线索甄别工作。

毕府行复〔2025〕196 号行政复议决定书确认强制用地行为违法，虽不能够直接等同于认定相关人员构成刑事犯罪，但该文书属于公权力机关出具生效法律评价，足以证明案涉强制占地清表行为缺失全部法定实施程序，是控告人提出刑事控告极为关键的书证。控告人有权要求某安机关将该复议决定作为核心证据，对案件线索重新开展全面审查。

行政赔偿救济、治安追责、刑事追责分属不同法律部门，制度目的各不相同。行政赔偿重在弥补财产损害，治安与刑事追责重在惩治违法犯罪行为，法律并未设置 “二选一” 的限制，被征收人有权同步主张多项权利。同时也应当客观看待，是否最终认定治安违法或者刑事犯罪，需要某安机关、检察机关结合土地地类、损害后果、主观情节、全部在案证据综合评判，不能仅凭复议确认违法就直接得出必须刑事立案的结论。（原创图文，欢迎转载。）