从“建工程”到“建载体”——城投公司产业化转型发展的路径探索

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，产业升级与创新驱动成为地方经济发展的核心命题。在此背景下，城投公司作为地方经济发展的重要力量，正面临从传统城市建设者向产业发展赋能者转型的迫切要求。传统的土地开发、基建代建模式增长空间收窄，而直接参与市场竞争又面临体制机制约束、专业能力不足等现实困境，如何找准转型定位、发挥自身优势、探索可持续的发展路径，成为各地城投公司共同面临的时代课题。

在各地探索过程中，产业载体建设是一条符合城投能力禀赋、契合国企功能定位、兼具经济效益与社会效益的转型路径。通过发挥城投公司工程建设与重资产投入优势，搭建专业化、公共化、平台化的产业载体，城投公司可以持续获取相关收益，同时有效服务地方产业发展。

本文系统梳理公共智算中心、可信数据空间、公共技术平台、特色产业集聚平台四种典型模式，分别对应算力、数据、技术、空间四类产业基础设施，四类载体均为“十五五”规划纲要、新质生产力培育、数字经济发展等国家战略重点支持领域，政策红利集中、发展前景明确，希望能为城投公司产业转型提供参考与借鉴。

一、产业载体建设的背景与意义

（一）政策背景

35号文出台后，城投公司融资渠道持续收紧，传统“融资-建设-还款”的发展模式已难以为继。《关于规范退出融资平台公司的通知》（银发〔2024〕150号）进一步明确2027年6月底前城投公司全面“退平台”，剥离政府融资职能。一系列政策信号表明，城投公司必须加快培育市场化业务板块，走出一条转型发展的新路子。

与此同时，围绕新质生产力培育和数字经济发展，国家层面密集出台政策支持产业基础设施建设，为城投公司转型发展与产业载体建设指明了方向、提供了支撑，形成了自上而下的政策推动合力。

一是算力基础设施政策持续加码。2025年4月，中央政治局会议首次将算力网与水网、新型电网、新一代通信网、城市地下管网、物流网并列，纳入“六张网”现代化基础设施体系整体战略部署，标志着算力基础设施建设上升为国家顶层战略。党的“十五五”规划纲要将全国一体化算力网纳入109项重大工程项目，进一步明确了算力基础设施的战略定位和发展目标。2026年政府工作报告明确提出“实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程”，为算力基础设施建设指明了具体方向和实施路径。

二是数据基础设施政策加快落地。国家数据局印发《可信数据空间发展行动计划（2024—2028年）》，并于2025年启动首批可信数据空间创新发展试点，明确由国资企业主导建设运营；党的“十五五”规划纲要将“建设开放共享安全的全国一体化数据市场”作为数字中国建设重点任务，2026年7月国家数据局印发《数据产权登记工作指引（试行）》，进一步完善数据要素市场化配置的制度基础，为可信数据空间建设提供了政策保障和制度支撑。

三是技术基础设施政策体系不断完善。2025年11月工信部印发《关于进一步加快制造业中试平台体系化布局和高水平建设的通知》，发布《制造业中试平台建设指引（2025版）》，按照“做强一批、激活一批、补齐一批”的思路系统推进中试平台建设；2026年工信部等八部门印发《“人工智能+制造”专项行动实施意见》，提出高质量建设国家人工智能应用中试基地，为产业技术创新提供公共支撑，有效弥补了中小企业研发能力不足的短板。

四是空间载体政策支持力度加大。国家大力支持特色产业园区、战略性新兴产业集群建设，2025年工信部印发《关于开展国家新兴产业发展示范基地创建活动的通知》，2026年启动首批国家新兴产业发展示范基地创建遴选；省级产业园区基础设施纳入专项债支持范围，鼓励地方国资企业参与产业园区建设运营，培育区域特色产业集群，打造产业集聚发展的物理空间载体。

（二）重要意义

产业载体模式对于城投公司、市场主体、属地政府都具有重要意义，能够形成多方共赢的良性循环。

对城投公司而言，找到了一条扬长避短的转型路径。城投公司可以发挥工程建设和重资产投入优势，在擅长的建设领域中开展工作，通过搭建专业化、公共化、平台化的产业载体，补齐区域产业配套短板，在产业转型中找到自己的位置，这是一条风险可控、收益稳定、符合城投能力禀赋的转型路径。

对中小企业而言，降低了创新创业的门槛成本。产业发展涉及到很多重资产投入的设施设备，单个中小企业难以承担。通过国资企业的共享模式，企业可以“轻装上阵”，将有限的资金和精力集中在核心技术研发和市场拓展上，大大提高了创业成功率。

对地方政府而言，构建了产业培育的长效机制。城投公司建设的产业载体，本质上是区域产业发展的“公共底盘”，底盘越扎实，产业生态越完善，对企业的吸引力就越强，最终形成“载体建设-企业集聚-产业发展-税收增长”的良性循环。与传统的招商引资、政策补贴相比，这种通过建设产业载体“筑巢引凤”的方式更具可持续性，能够真正培育起根植于本地的产业生态。

二、产业载体建设的主要模式

从载体形态和功能定位来看，当前城投公司产业载体建设主要有四种典型模式，覆盖了产业发展的核心要素需求。四种模式各有侧重、互为补充，共同构成了城投公司产业载体建设的实践图谱。

（一）公共智算中心模式

1.模式内涵

公共智算中心是人工智能时代的重要基础设施，由城投公司投资建设智能化算力基础设施，包括机房、服务器、网络设备、算力调度平台等，面向科技企业、科研机构、传统产业数字化转型需求提供算力租赁服务。城投公司不直接从事AI算法研发、大模型训练等市场化业务，而是专注于算力基础设施的建设、运维与调度，为各类市场主体提供普惠、安全、可控的算力支撑。

智算中心本质上是新型数字基础设施，高度契合城投公司在重资产投入、工程建设、园区运营等领域的核心能力；同时，算力作为公共生产要素，具有天然的公共服务属性，由国资企业主导建设更具公信力和可持续性。

2.典型案例

深圳龙岗城投·湾东智算。深圳市龙岗区属国企龙岗城投集团超前布局智能算力基础设施，成立深圳市湾东智算科技有限公司，搭建龙岗区算力资源池和算力调度服务平台。项目总投资约22亿元，分三期建设，首期2000P先进算力已投入运营，规模性能位居全国国有算力基础设施前列，计划到2025年底累计供给算力达10000P。龙岗城投坚持“长期、价优、灵活”的原则，为辖区内AI企业、开源智能体开发者提供普惠算力支持，通过算力租赁、平台运维、生态服务等方式实现稳定收益，同时助力区域智能经济转型。

济南城投·人工智能算力中心。济南城投集团立足向“城市综合运营服务商”转型的发展定位，肩负助力济南市经济与数字产业高质量发展的使命，投资建设了济南人工智能算力中心。该算力中心位于国家超算济南中心科技园，算力规模达1000P，是山东省首个突破E级的高性能智算集群。项目自开工至竣工仅用时43天，充分体现了城投公司在工程建设领域的速度优势。中心致力于打造“AI一站式服务中心”，提供裸金属算力租赁和算力云租赁两种模式，支持大模型微调、训练、推理等全流程服务。依托这一算力底座，济南城投还打造了“智想城”AI智园，引入百度数据标注基地等项目，形成“算力+园区+生态”的协同发展格局。

（二）可信数据空间模式

1.模式内涵

可信数据空间是数字经济时代核心的生产性服务载体，其核心功能是搭建合规、安全、可控的数据流通基础设施。由国资企业投资建设技术底座、制定流通规则、搭建合规体系，不直接持有、交易、经营数据，而是完全开放给科技企业、产业链企业、服务机构入驻，由市场主体开展数据建模、场景应用、行业赋能、产品研发等市场化经营活动。

数据流通涉及安全、隐私、合规等敏感问题，由国资企业主导建设更具公信力，能够有效打消数据提供方和使用方的顾虑。城投公司在其中扮演的角色是“基础设施建设者”和“规则维护者”，而非实际经营者，这与其公共服务定位高度契合。

2.典型案例

南京大数据集团·城市可信数据空间。南京大数据集团牵头建设的“南京城市可信数据空间”项目，成功入选国家数据局2025年可信数据空间创新发展试点名单。该数据空间立足南京公共数据运营基础与产业优势，聚焦金融服务、交通运输、人工智能等13个专区，统筹汇聚政务公共数据、国企经营数据、产业行业数据，构建分级分类的数据资源池。平台不开展市场化数据服务业务，而是面向各领域开放数据流通权限与算力资源，引入科技企业、金融机构、数字化服务商入驻开展市场化业务，国资企业通过算力租赁、平台运维、合规认证、场景授权等方式实现稳定收益。

广州数字科技集团·医疗可信数据空间。广州市卫生健康委联合广州数字科技集团启动卫生健康行业可信数据空间建设，按照“原始数据不出域，数据可用不可见”的原则，支撑医疗数据合法合规安全流通，是全国首家通过国家权威机构能力测评的卫生健康行业可信数据空间。平台面向全国药企、AI科技企业、医疗研发机构开放场景资源，由市场主体开展新药研发、智能诊断模型训练等创新业务，国资企业仅负责载体运维、安全管控、场景开放与生态管理。

（三）公共技术平台模式

1.模式内涵

公共技术平台是补齐区域产业技术短板、降低中小企业研发成本的核心生产性服务载体。针对区县及园区中小微企业普遍存在的“高端设备买不起、专业实验室建不起、技术研发做不起、检测认证跑不起”的发展痛点，由城投公司布局公共检测实验室和中试平台，通过重资产投入搭建公共技术设施，不自主开展市场化产品研发与生产销售，有偿开放给区域内企业共享使用，由企业依托公共实验室完成技术迭代、产品检测、工艺优化、中试落地。

这一模式充分发挥了城投公司的重资产投入能力和工程建设优势，实验室和中试基地的建设涉及标准化厂房、洁净室、专业设备安装、配套设施建设等，都是城投公司的传统优势领域。而通过共享模式提高设备利用率、降低单个企业成本，则体现了国资企业的公共服务价值。

2.典型案例

成都武侯国投·微波射频产业公共技术服务平台。成都武侯区属国企武侯国投集团采取“政府引导、国企投入、专业运营”模式，携手广电计量检测集团打造武侯区微波射频产业公共技术服务平台。平台位于西部智谷产业园，总面积约1300平方米，包含专业实验室、千级超净间等，配置矢量网络分析仪、微波信号发生器、频谱分析仪、探针台等高端检测设备，可实现微波射频全链条测量测试能力。该平台面向产业集群数百家中小企业开放共享检测设备与技术服务，企业按需付费使用，武侯国投通过设备租赁、检测服务、技术咨询等方式实现收益，定位“微利可续”。

佛山三水产发集团·化工新材料中试基地。佛山市三水区属国企三水产发集团投资3.6亿元，建设全省首个公共服务型化工新材料中试基地，项目总占地100亩，可同时容纳16-20个项目中试。基地不直接从事化工新材料的生产销售，而是联合科研院所搭建公共中试平台，为中小微企业提供中试孵化、检测认证、成果转化等全链条服务，构建“研发中心-中试基地-产业园区”科技成果转移转化体系。集团通过中试场地租赁、技术服务、成果转化分成等方式实现收益，有效解决了中试平台建设成本高、中小企业中试能力不足的痛点，弥补了区域科技资源匮乏的短板，为三水新材料产业培育发展提供了核心支撑。

（四）特色产业集聚平台模式

1.模式内涵

特色产业集聚平台是培育区域产业集群的物理载体。由城投公司统筹建设特色产业厂房、研发场地、配套服务设施，通过精准招商集聚上下游市场主体，依托平台生态实现产业链协同发展。城投公司以载体租赁、产业服务、品牌授权、股权投资为核心收益模式，培育区域特色产业集群。

产业园区建设运营本就是许多城投公司的传统业务，但与传统工业园不同的是，新型产业集聚平台更强调“特色化”和“生态化”，即聚焦特定细分赛道，围绕产业链关键环节精准招商，提供专业化的产业配套服务，而不仅仅是传统的建房子、收租金的模式。

2.典型案例

苏州中新集团·具身智能产业园。中新具身智能产业园由中新集团旗下中新智地负责开发建设，位于苏州工业园区高贸区金光产业园，占地面积约143亩，规划建筑面积约16.68万平方米，一期预计于2026年9月竣工。项目聚焦人形机器人、具身智能、人工智能产业链，高标准建设专业化研发楼宇、中试车间、试验场地、展示中心等物理载体，采用“平台+引育”模式，围绕具身智能行业难点痛点建设行业公共平台，大力引进龙头企业和链主企业，梯度培育专精特新企业。中新集团还设立了规模2.5亿元的中新具身基金，重点关注泛具身智能领域，形成“载体+基金+平台+引育+生态”的完整产业培育体系。

盐东方集团·数字物流产业集聚平台。盐城市属国企盐东方集团聚焦数字物流、总部经济赛道，创新“以投促招、招投联动”模式，搭建一体化数字物流公共服务平台。通过载体招商与产业投资相结合，成功引入中联即送、聚盟共建、竹成集团等企业，构建覆盖即时配送、零担快运、智慧供应链的数字物流产业矩阵。2025年，三大项目合计实现开票超140亿元、贡献税收8.3亿元，所在3座楼宇均跻身“亿元税收楼宇”行列。盐东方集团通过载体租赁、产业投资、配套服务等方式实现资产保值增值与产业培育双重目标。

三、产业载体建设的实践启示

（一）产业载体模式本质

以上四种模式虽然载体形态各异，涉及到算力、数据、实验室、园区等多方面，但核心逻辑高度一致，都遵循着“城投建载体、市场化运营”的模式。其本质可以从三个维度来理解：

一是能力迁移的战略逻辑。产业载体建设的核心，是将城投公司在城市建设中积累的重资产投入、工程建设、资产运营等核心能力，从“城市基础设施”领域迁移到“产业基础设施”领域。这并非从零开始进入产业运营领域，而是用最擅长能力服务产业发展，做到扬长避短。

二是重轻结合的商业逻辑。产业载体模式遵循“重资产投入、平台化运营”的商业逻辑，由城投公司发挥重资产优势，承担前期建设投入；通过平台化共享模式提高资产利用效率；通过租赁、服务、投资等多元化方式获取稳定回报。既有重资产的“压舱石”，又有轻运营的“增长极”，能够实现风险与收益的平衡。

三是公私兼顾的功能逻辑。产业载体既不是纯粹的公共产品，也不是完全的市场化项目，而是公共属性与市场机制的有机结合。城投公司凭借国资企业的公信力承担公共服务职能，同时通过市场化运营实现自我造血，既弥补了市场失灵，又避免了财政负担，是一种可持续的公共服务供给新模式。

（二）产业载体模式成功的关键要素

产业载体模式看似简单，但真正做好并不容易。这一模式的成功实施，需要把握好三个关键要素：

一是找准产业赛道，坚持因地制宜。产业载体建设不能盲目跟风、一哄而上，必须结合区域产业基础、资源禀赋和发展定位。第一，要与地方主导产业相匹配，载体建设要服务于地方产业发展大局，不能脱离产业基础凭空造“风口”；第二，与中小企业需求相匹配，要真正找到企业用不起、建不起、做不起的痛点，而不是想当然地建“高大上”的设施；三是与自身能力相匹配，从最熟悉、最有把握的领域切入，逐步积累经验再拓展。

二是坚持公共属性，恪守功能边界。要始终牢记“搭台”而非“唱戏”的定位，不与市场主体争利，不越位参与市场化经营，才是这一模式的核心竞争力。只有保持中立性和公信力，才能让企业放心入驻、安心发展。产业生态越繁荣，城投的收益反而越丰厚。

三是创新收益模式，实现可持续发展。产业载体要实现可持续发展，必须建立多元化的收益闭环。不能只靠载体租赁，要积极拓展服务收费、技术咨询、股权投资、成果转化分成等多种收益渠道。比较成熟的模式是“存量租金保运营、增量投资求收益”，即用稳定的租金收入覆盖运营成本，用产业投资分享企业成长红利，实现自我造血、良性循环，确保模式的长期可持续性。

（三）产业载体模式需要避免的误区

一是避免“重建设轻运营”。产业载体建设是基础，运营管理是关键。部分城投公司受传统工程建设思维惯性影响，对载体建成后的运营管理、效益发挥重视不够。要坚持“建设与运营并重”的原则，在规划建设阶段就同步谋划运营模式、组建专业团队，确保载体建成后能够高效运转、持续发挥效益，防止出现“建得起、用不好”的问题。

二是避免“重硬件轻软件”。产业载体的核心竞争力，不在于物理空间和设备设施有多先进，而在于服务体系是否完善、产业生态是否活跃。硬件设施可以通过资金投入快速实现，但专业服务能力、资源整合能力、生态培育能力需要长期积累。因此，城投公司要夯实转型思路，在完善物理空间和基础设施的同时，着力构建专业化、全链条的产业服务体系，持续提升载体的软实力和吸引力。

三是避免“重数量轻质量”。产业载体建设不能追求数量扩张，而要注重质量效益。如果盲目铺摊子、上项目会导致部分载体空置率高、产业集聚度低，反而成为经营包袱。因此，城投公司要坚持质量优先的原则，建成一个、运营好一个、见效一个，确保每个载体都能真正发挥产业支撑作用，实现国有资产的保值增值。

（四）产业载体建设的资金保障

产业载体建设普遍具有投资规模大、回报周期长的特点，资金筹措是项目推进的关键环节。城投公司应充分发挥国资企业优势，重点从以下几方面争取政策性资金支持：

一是地方政府专项债券。这是当前产业载体建设最重要的政策性资金渠道。根据国办发〔2024〕52号文，专项债用作项目资本金实行“正面清单”管理，信息技术、数字经济等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，省级产业园区基础设施等纳入专项债券用作项目资本金范围。智算中心、数据基础设施、特色产业园区等项目均符合申报条件，且专项债作资本金比例最高可达30%，能够有效撬动社会资本。建议城投公司提前谋划项目储备，做好收益测算和方案编制，积极对接发改、财政部门争取专项债额度。

二是中央预算内投资。中央预算内投资属于无偿补助资金，不新增债务，是降低项目综合成本的重要补充。2026年中央预算内投资总额达7550亿元，新型基础设施建设、战略性新兴产业集群等项目可积极对接。申报的关键在于精准对接国家政策导向，完善项目前期手续，争取纳入国家或省级项目库。

三是超长期特别国债。超长期特别国债聚焦国家战略领域，2026年计划发行1.3万亿超长期特别国债，重点投向国家重大战略与重点领域安全能力建设等“两重两新”项目。智算中心、数据基础设施、共性技术平台等具有较强战略属性的产业载体项目，可积极争取超长期特别国债资金支持。此类资金通常规模大、期限长、成本低，适合投资规模大、回收周期长的重大基础设施项目。

四是地方配套政策资金。各地普遍设立了产业发展专项资金、科技创新专项资金、新基建补贴等，对产业载体建设给予配套支持。例如，北京、苏州等地对企业使用公共算力服务给予最高20%的补贴，厦门、青岛等地对入选国家级试点的平台给予一次性奖励等。城投公司应加强与发改、工信、科技、数据等部门的对接，及时掌握政策动态，争取各类补贴、奖励和配套资金。

在资金筹措过程中，建议城投公司按照“成熟一批、申报一批、储备一批”的原则，统筹推进不同类型资金的申报工作，形成多元化的资金拼盘，有效降低项目融资成本，保障产业载体建设顺利推进。

四、结语

从“建工程”到“建载体”，看似只是建设对象的变化，背后却是城投公司发展逻辑的深刻转变，从服务城市建设转向服务产业发展，从一次性工程收入转向持续性运营收益。这一转变，既是城投公司适应新形势的必然选择，也是其发挥自身优势、实现高质量发展的有效路径。

产业载体建设为城投公司转型提供了一条切实可行的路径，但是路径走得通，不代表能走得好，对于城投公司而言，“建载体”只是转型的起点，如何运营好载体、服务好产业、培育好生态，才是真正需要长期探索的课题。

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