胡德平：我国住宅商品化是如何从八十年代起步的？（上）

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我国住宅商品化是如何从八十年代起步的？

——一本房地产开发的良心账（上）

文/胡德平

一、一个故事插曲

十一届三中全会胜利结束后，在国计民生的发展方向上，党中央首先推动了农村生产关系的变革，在此前后也注意到城市人口的住房问题。几乎就在“文革”结束的当年和三中全会的前后几年，北京市率先兴建了“团结湖小区”、“劲松小区”统一建设公房住宅工程。得到住房分配的具体住户却常年无法入住。白天整齐崭新的成片住宅楼，夜晚却住户稀少、灯火零落，如同鬼楼。

很快中央书记处得知此事。这要感谢一个记者同志，《北京日报社》内参部的耳宝君同志，他在1980年底到1981年初针对“劲松”、“团结湖”两个居民小区的房地产开发写了四篇报道，说明两个小区因何刚刚建成的“新楼”，如何变成了一夜少有灯光的“鬼楼”，其原因“新楼”是产品而非拎包入住的“商品”。比如一些住房虽然建成，但收尾工作没有完成，电梯不能用，燃气、水电没有完全接通，居民日常生活所需的商店、幼儿园等配套不齐全，没有开辟新的公交网站。充分说明了整个社会对商品意识的模糊和生疏。

为此，中央书记处于1981年2月16日开了专门会议，研究北京市这一奇葩的新楼问题，并特别邀请耳宝君同志列席。耀邦同志主持了会议，开场白是这样的：

现在开个会，讨论一下建成的房子不能尽快住人的问题。目前社会上有三大问题：房子、物价、失业（问题）；政治上也有三大问题：宣传、治安、党风。现在准备以这个为突破点，来改进我们的工作作风。

整个会议开得生动活泼，因为会议结合了实际情况，接触了具体问题，住房既是城市居民最关心的生活话题之一，也和政治、党风紧密相关。讨论中，针对工程的浪费和不负责任问题，耀邦同志插了一句话：

反正不花自己的钱，不心痛！

（《党史博览》2016年第4期）

会议期间，北京市委第一书记段君毅插话：我们北京市准备开展一次“为人民服务，向人民负责”的讨论，不然的话没有思想基础。此后，北京市很快开展了一场全市党政单位的大讨论，不但讨论了党的“宗旨意识”，而且也初步学习了商品经济的知识。

当时，中央和北京市特批专款兴建北京居民的住宅，但大批民宅建好之后，望眼欲穿的居民都不能及时迁入新房，为何？因为落成的新房不是终端商品房，而是计划经济生产的产品房，此种住房完成了计划的指标和产值，在计划经济的账目上就是一份合格账目的收支平衡表。达到这一目标是否就是一本“良心账”呢？至于账目中投入产出比如何？经济效益如何？住房周边的交通、环境、生活教育配套如何？则很少有精确的统计，因而造成许多无效投资和资产大量浪费。尽管各国国情各有不同，但都要讲求经济效益，都要有严格的成本核算，不能亏本做生意，我国的经济状况也应如此，而且应该做得更好，有高于西方国家的劳动生产率，让国民有更多的获得感，要让国民心中有一本清楚的账本，一本良心账。耀邦同志一句“不花自己的钱，不心痛”，批评得好，北京市委“为人民服务”的讨论大会开得也好。这些都是开展工作，做“良心账”的基础。

二、我国居民长期存在的住房问题

这里说的我国居民仅指城市居民，或指城镇居民，并不包括农村的农民。因为农民都有集体土地分配的宅基地，自合作社的农村经济直至今天的家庭联产承包责任制经济，我国农村农民宅基地制度一直延续至今。

（一）计划经济没有城市居民的私房户头

“一五”期间住宅建设投资占基本建设的9.1%；“二五”、“三五”、“四五”分别占4.1%、4%、5.7%，改革开放后的1978年，提高到5.8%，1979年为14.8%，1980年为20%。以上数字充分反映了我国计划经济中后期重积累轻消费严重倾向；基本战线总是那么长，而与人民生活质量直接有关的住宅、文化教育、医疗卫生、公用事业和设施却总也排不上队，多年强调农轻重比例，实际长期形成重重工、轻农业、轻轻工的失衡格局。计划经济这种畸形发展现象必须及早结束，住房建设的发展指导思想必须尽快转变。三中全会以后，中央领导同志能关注城镇居民的住宅问题，确实不是一件小事，充分反映了中央对居民住宅消费品的极端重视。城市居民住房在计划经济体制中的计划纲目中，是没有必保位置的。当时我国的合法住房只有公房，个人私房都在改造之例。1956年我国根据党的“一化三改”的总路线，实行了对资本主义工商业改造运动。同时也实行了对城市私房改造的政策。同年1月中央发布了《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的基本意见》。在国民计划的发展中，相当多的私房不但没有合法户头，而且还是改造消灭的对象。尽管当时还需付给原户主相当比例的房租，但产权已逐渐变为公共产权。“文革”期间则取消租金，完全变为公房，仅幸存少量私房。

（二）包下来的住房制度无法延续发展

长期以来，国家对国家干部、企事业职工及其家属采取了一种住宅包下来的政策。在我国有钱拿去盖工厂，若干年后可以收回投资，获得盈利；财政资金修建公房，但住宅不得交易、租金定价极低，长期形成持续性财政负担。住宅盖得越多，包袱就背得越重。所以我国的计划经济对盖居民住宅毫无兴趣。

国家由此建立起低租金、福利分配、财政全包的住房制度。城市由于许多私房转为公房，增加的人口，不是住进政府新盖的公房，而是挤进原有的私房，这种住房不做增量，一味强调存量的方法，因而造成了几代人，几家人居住拥挤、脏乱的情况，让人不堪入目。我认为这才是城镇居民住宅，在两种经济体制中所处不同地位的根本原因。

（三）低水平的福利分房长期入不敷出

长期以来政府和城市居民都认为，公有房低房租是社会主义福利性质的体现。殊不知这种公租房的福利补贴的不合理性大大超过了国家对城市居民补贴粮食、副食的补贴的合理性。因为粮食、副食价格补贴一人一份，得益人人相同，而公租房的补贴，却因居住面积的不同而差别很大，而占全国城镇三分之一的缺房户则减少房补，无房户更无任何补贴可言。我国城市居民的住宅问题，过去那种全包下来的福利政策不但解决不了问题，而且还会使问题更加尖锐化。

1981年在中央党校《理论动态》上发表的《略论我国城镇住宅问题》文章分析得十分合理：“长期以来，许多同志把低房租看成是社会主义制度的优越性，每谈到关心群众生活时，就宣布减收房租。有些地方减到每平方米每月只收一分钱。”这样的福利能维持吗？我国住房的房价是等价交换吗？文章又算了一笔账：“北京市前三门大街新建的高层住宅，去年房租50万元，而全年电梯运行费和电梯维修费就花了75万元。”“北京市砖混结构楼房每年每平方米实收租金是6.24元，每平方米每年国家补贴4.56元。同是四口之家每人住5平方米，每年得补贴91.2元；每人住10平方米的，得补助182.4元；住20平方米的，得补助364.8元；住30平方米的，得补助547.2元；而占全国城镇居民三分之一的缺房户，则得益甚少，甚至根本享受不到这种补贴。”所以这处貌似福利的大锅饭似分房制度，理应早日废除。

福利分房的初心是好的，是社会主义全民所有制应包括的内容。无奈高度集权的政治经济体制和不发达的生产力无力施舍这种福利。

（四）最后一批大规模兴建的公房计划工程

北京前三门大街住宅群楼，西起复兴门东至崇文门建造的宿舍公房，是新中国第一批大规模的高层住宅楼，俗称前三门小区。整个建造和工程完全是计划经济的操作工序：统一规划、统一征地、政府投资。国企建工企业施工，单位机构分配，政府部门管理。此住房小区于1974年开工，1976年完工。

公房居住小区虽然1976年完工，居民的入住年代却晚在1978年至1980年。因为房源有限，分配是一件令人头痛的大问题，住房单位互争房源，分房住户的条件认定，附属项目配套，都是难题，所以问题都汇于一个问题，供需失衡，城市居民的需求量太大，居民的渴望有如大旱若望云霓。前三门首先精选的入住居民是中央国家机关和北京市属机关的公职人员和业务骨干，其次是文教、艺术、科研系统的知识分子。极少数的入住家庭是老旧小区被拆迁的城市平民。

与此同时，北京市根据城市居民对住宅长期的急盼需求，发布了《京革发〔1974〕147 号》。允许企业事业单位利用自有的划拨用地，自筹资金、钢材、木材、水泥建设职工宿舍的措施，此项被群众理解，该政策其天然合法性无人质疑。并带动了以后北京朝阳区“团结湖小区”和“劲松小区”的建设。

北京前三门小区建设，可否预示着，计划经济最后一批住房大规模的工程建设就此落幕呢？北京市 147号文件是否又是我国住房制度改革的无奈的前奏呢？二者反而构成了一种相反相成的辩证关系。

三、我国城镇商品房的诞生

1978年10月20日，邓小平视察了前三门住宅楼，他“肯定了北京市为改善人民居住条件所作的努力，并对新住宅存在的问题提出意见”。主要是尽量增加使用面积，安装淋浴设备，多采用新型材料等等。（《邓小平年谱》，第404-405页）据张百发同志在场的回忆，小平同志讲：“如果房子能够变为商品房，我还有点积蓄，要给邓朴芳买套房子，因为他是为我致残的。”邓小平在1980年4月2日和中央领导的谈话，就以改革开放的观点谈及这个居民住宅问题；“要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售，可以一次付清，也可以分期付款。”（《邓小平年谱》第615页）。

小平同志解决居民住房的思路是群众路线的思路，也是商品房发展，市场经济运作的思路。当时的发展商品房还是为解决群众住房困难而考虑的，还未想到住房的投资属性问题和房屋的金融属性问题。若有，也只是住房可以买卖交易，买房可以分期付款而已。

1981年4月10日，在耀邦同志的授意和支持下，中央党校的《理论动态》第270号的期刊上，发表了《略论我国城镇住宅问题》一文。

（一）城镇居民住宅在两种经济体制中的不同地位。

“建国以来，全国共建住宅6.7亿平方米。但由于住宅的增长赶不上城镇人口的增长，住宅报废率又高，目前城镇人口平均占有的住房比1952年还有所减少。全国城镇缺房的有780万户，是城市总户数的三分之一。其中，长期住仓库、车库、车间、教室、办公室、地下室的无房户188万户；三代同室、两户以上同室的188万户，等房结婚的青年几十万对。”

问题的起因是什么呢？文章说：“从‘大跃进’年代开始，20多年来，在国家计划、国家预算和有关的统计报表里，有各类基本建设项目，如自行车、手表、卷烟等产品的生产计划户头，却没有住宅建设和住宅这类重要产品的户头。”遑论城镇居民建设的商品房呢？这岂不是我国计划经济重大失策吗？社会主义的商品经济则要把居住房放在国民经济发展的重要地位上，这无疑是两种经济体制的重要区别之一。

（二）低水平的福利分房不公平在哪里？

党校文章尖锐指出：公租房虽然租金很低，“实质上是在按劳分配之外的一种不合理的再分配，它扩大劳动者收入之间的差别，妨碍劳动者之间的团结，助长领导干部特殊化。”这真是刀刃向内的批判，低房租的公房，好像是社会主义福利的体现，其实从分房源头来说，则是一种更大的不公平。长期以来，政府和城市居民都认为公有房低房租是社会主义福利性质的体现。殊不知这种公租房的福利补贴的不合理性大大超过了国家对城市居民补贴粮食、补贴副食的合理性。因为粮食、副食价格补贴一人一份，得益人人相同，而公租房的补贴，却因居住面积的不同而差别很大，而占全国城镇三分之一的缺房户则少有福利补偿，无房户更没有任何补贴可言。

文章认为：“国外住宅建设是投资的‘热门’，我国却长期是‘冷门’，尽管原因很多，但归根结底，是价值规律。”怎么解释房价在价值规律中的作用呢？党校文章分析：“现在鼓励个人建房买房，由于房租过低，买房节省下来的房租，远远抵不上把买房的钱存入银行所得到利息，这就影响人们建房买房的积极性。”可谓一语中的。

为了说明住宅是热门投资行业，可以引用一位中央领导人1988年9月15日在中央工作会议上的一段讲话：“企业不能私有化，私人住宅可以私有化。......全国公房有多少？光城市就有二十亿平方米，算大账，如果一平米一百五十元，就是三千亿。照道理讲，房子卖给职工，对职工是有利的。买房子保值比什么都可靠。现在一平方米一百五十元，十年后起码要值五百元。当然要允许他卖。”应该讲他的经济账算得很好，所以他算得好，就是抓住了居民住宅商品化，私人产权的大好商机。我国的居民住宅应大力发展，这不仅是计划经济的禁区，也是意识形态一道顽固障碍。

（三）几方合资兴建商品房

中央党校的文章根据当时企业自筹资金建房的范式，提出如下建议：“今后的住宅建设应在国家计划和统一的城市规划的指导下，广开门路实行中央和地方政府、企业和个人一起上，千斤重担一起挑”的号召，三方、多方形成共同的利益机制则是完全可行的。

中央党校的文章还记述了十一届三中全会以后一些城市自发修建住房的情况：“这几年，我国有越来越多的企业，利用自筹资金建设住宅，许多城市还进行了个人建房和住户改革的试点。据统计，1980年企业用于住宅建设的投资就占全部住宅建设投资的一半以上。”个人建房，国家卖房这些试点都是商品房的试点，同时也蕴育了个人产权房的诞生。它说明了我国商品房的自发性，自发性来自群众人性、生活的需要，政府则应发挥引导、鼓励和规范的作用。出于舆论、理论界的推动，更出于城镇居民的渴望，国务院出台了一系列出售公房的政策方案。1984年4月国务院同意在常州、四平、沙市、郑州做试点，出售公房。1984年10月，国务院批准建设部出台《关于扩大城市公有住房补贴出售试点的报告》。出售公房，变为私房，无疑是计划经济绝对不能允许的，我国最高行政机关不但认可了公房出售的试点，而且还有一定的补贴，旧的住宅制度重大改革已成星火扩大之势。

当时我国就有26个省、市、自治区128个城市和部分县城开展了多方共同集资建房的试点，50个城市开展了国家建房出售给个人的试点。近两年，城镇私人建房面积达332万平方米，1980年国家卖给个人的住房已4.4万平方米。

其实允许政府、企业、个人多方筹资建房并不是一个新问题，早在1974年，北京市出台了一项破例政策，即放宽了对住房建设的审批制度，允许各单位在自有自用的划拨土地范围内，自筹资金、自筹建材，修建职工住宅。这项无奈的、被动的，自扫门前雪的松动政策，在改革开放之初，没有被否定取消，而是变为更加主动的，合理合法的，政府支持的政策。

是否可以这么讲，出售公房是在存量做文章，这是个人产权房，私房出现的第一个源头；如果是群众自筹资金，自筹建材建的住房则是在增量条件下，出现私房的第二个源头。如果是完全开放的房地产经济，则要民用建筑产业成为我国的骨干行业才能基本解决。

（四）城市住宅商品化从何处入手

改革开放初期，北京等全国少数几个中心城市，为对接国家开放形势所需要，确实在城市中心地区兴建不少高档饭店、宾馆，城市居民住房建设又该从何入手的问题呢？中央《建议》没有细谈这个问题。党校文章提前做了很好的铺垫：“现在一些地方建设住宅，不注重对旧城区，特别是对棚户区的改造，一说建住宅，就在郊区征用农田、菜地，以至城区盲目向郊区扩展，而建好住宅，城区的人嫌远又不愿意搬过去住。这种做法值得研究。”原因何在呢？“不能因为解决住的问题，又忘记吃饭、吃菜的问题。”“目前住宅供需矛盾十分突出。……新建住宅的分配，要区分讲住户困难情况，不要先讲级别和职务。分房对象的次序是：无房产、危房产、低于当地水平的住房困难户，三代同屋或两家以上同室的不方便户，落实政策需要住房的职工。坚决杜绝由少数人包办，凭领导人批条子、走后门分房的现象。”

在这方面，北京市做得还是较好的。北京市把握了几条原则：先从城市中的老旧小区改造开始，新建的商品房盖好后，原来的拆迁户可以回迁。房价较低，回迁房的房主付费，一般在300—500元每平米之间。新建的商品房大都扩大了住房面积，旧房主得利。若旧房主付不起新房的钱，可和亲友对换，或转让买卖。新建的商品房都是在旧平房的地基上新建的多层楼房。所以建筑公司还有大量商品房可以买卖，仍有钱可赚的富余空间。这方面的情况可以见本文附录北京东城区菊儿胡同建房案例。那时天津、上海大体上也是这样的改建方法。

（五）中央关于住房商品化的政策方向得到充分肯定

1985年9月中国共产党全国代表大会如期召开，党代会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》（后称《建议》）绝非偶然。它和这几年农业承包制的成功，国民经济的良好发展，全国人民精神面貌的好转密不可分。

党代会通过的文件，把今后五年来经济增速的两位数调降到7%以上的个位数，证明中央的头脑是异常清醒自觉的，没有依赖成功的经验路径一直走下去，而是把工作精力专注到以下三个问题上来：消费、企业效益和地区经济“七五”年计划总体布局三个主要问题。《建议》是这样表达的：“适应国民经济现代化的要求，适应人民消费水平的提高和消费水平结构的变化，进一步合理调整产业结构”。在消费问题上，《建议》中第二条建设方针，就提到住宅商品化和民用建筑的问题：“积极推行城镇住宅商品化，加快民用建筑业的发展，使建筑业成为我国国民经济的支柱产业。长期以来，我国对城镇住宅实行统建统配的政策收取的房租很低”。这种畸形发展的经济状态必须尽快改变，乘人们吃饭、穿衣开始解决之势，全国人民的消费水平和结构问题很快涌入中央领导层议题之中，其中住宅问题，即是最大问题之一。

在全党代表会议上，能把城镇居民的住宅问题列入大会议程，还正式提出住宅商品化，发展民用建筑业，并使其成为支柱产业的方针政策，确实不是一件小事，充分反映了党和政府对居民住房生活必需品问题的极端重视，这在计划经济中的计划纲目中是没有必保位置的。可惜的是，此事并没有一以贯之进行下去。而1998年进行的房改，又遇到政府财政的分税制，土地财政，城市投资公司，促使商品房的建设又遇到许多新问题，再加上商品房多种多样的金融属性，愈发助长了商品房的神秘性。

（未完待续）

来源：耀邦研究

监制： 李秀江

主编：庄双博

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