县域“强身”：广东新型城镇化建设的破题与突围

8月上旬，一批专项债券即将发行，为广东第三批20个新型城镇化试点县（市）和第一批16个提质增效行动支持县（市）的项目建设注入资金。就在两个多月前，《关于推动以县城为重要载体的城镇化建设提质增效行动方案（2026—2028年）》正式印发，一份配套的《工作指引》随之编制完成，将12个方面的重点任务拆解为34项任务要点、81项具体工作内容，逐一明确工作路径、量化标准和标志性成果。

从2024年启动首批试点至今，全省已在57个县（市）布局64个省级产业园区，两批37个试点县（市）获得37亿元省级财政资金注入，通高铁的县增至27个，基本实现县城20分钟上高速。更具标志性的是，2025年惠州博罗跨入“千亿县”门槛，57个县（市）生产总值近三年年均增速快于全省，县域整体人口实现净流入——在“百千万工程”迈向“五年显著变化”的关键节点上，这组数据释放出一个清晰的信号：广东的县城，正在成为新型城镇化的主战场。

“落差”里的空间：

主战场为何是县城

城镇化率76.58%，这是广东全省交出的成绩单，已接近发达国家水平。但另一组数据同样值得关注：广东57个县（市）常住人口城镇化率仅为46.48%，两者相差整整30个百分点。城乡之间的“跷跷板”效应，折射出广东区域协调发展中最深层的结构性矛盾。

差距恰恰意味着潜力。在全省城镇化率逼近天花板的背景下，农民就地就近进城仍是大趋势，而县城正处于城市与乡村的接合部，是城乡要素跨界配置和产业协同发展的天然载体。正是基于这一判断，广东将县城建设明确为实施“百千万工程”的关键抓手和新阶段新型城镇化的主战场和接力棒。

这一判断并非停留在纸面。近年来，广东出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设若干措施》，搭建起涵盖产业培育、城市设计、商业体系的政策框架；2024年和2025年启动的两批共37个县（市）试点中，省财政安排37亿元资金作为资本金直接注入县级国企，并专项配置15600亩用地指标。2025年，57个县（市）争取中央预算内投资27亿元、超长期特别国债20.8亿元，分别较上年增长36.5%和65.4%，另获专项债520.7亿元、新型政策性金融工具110.8亿元。

投入的效应正在显现。近三年，57个县（市）生产总值年均增速快于全省，整体人口实现净流入，县域常住人口城镇化率从2020年的43.5%提升至2024年的46.48%。64个省级产业园区、13个省级特色产业园在县域落地，省产业园基本实现县域全覆盖；通高铁的县增至27个，县城基本实现20分钟上高速；58家县级公立综合医院全部达到三级医院服务能力。2025年，惠州博罗生产总值超千亿元，成为广东县域经济发展的里程碑。

产业“必答题”：

县域答卷的几种写法

产业兴，则县域兴。城镇化进程千头万绪，产业被定位为“根本”。但县域资源禀赋千差万别，如何避免“撒胡椒面”式的低效投入？《工作指引》给出的解法是差异化：对产业发展提出三类推荐路径，对部分发展类任务设置区间性目标，基础较弱的县（市）短期内不必追求全面提升，但每项任务至少要形成一至两个标志性成果。从各地实践看，这道“必答题”已经涌现出几种颇具代表性的答案。

梅州梅县区的答案是“成链成群”的集约式“打法”：锚定电子信息新材料（铜箔）和装备制造两大产业，依托龙头企业构建上下游供应链，2024年两大产业产值突破116.5亿元，2025年一季度铜箔产业同比增速高达417.6%，助推梅县区地区生产总值增速冲到全省第二。支撑这一增速的，是“一园一区一港一地”的平台体系——梅州国际陆港开通7条海铁联运通道，与综合保税区“区港联动”，让山区县实现了“铜材买全球、铜箔卖全球”。

同样打法的还有湛江遂溪。遂溪立足“中国第一甜县”的农业家底，以产业链、价值链、人才链、供应链、服务链“五链同构”推动农食融合，食品工业总产值连续四年突破百亿元，占全县规上工业总产值的64.55%，健康生态食品产业集群成为粤西唯一的省级中小企业特色产业集群。

空间约束是县域产业的普遍瓶颈，河源东源的做法是“向存量要增量”：盘活园区低效用地500多亩，把群众手中410亩留用地组织起来统一开发，再以“商改工”和标准地“带方案出让”实现企业“拿地即开工”。配合总规模15亿元的产业投资母基金“以投促引”，东源2022年以来年均引进超亿元项目15个，常住人口城镇化率较2020年提高了7.39个百分点。

东源县城鸟瞰图。南都资料图

茂名高州则以新型工业化破题，一手抓“链主企业+配套园区”，2024年新引进超千万元项目78个、协议投资173.2亿元；一手抓“百企技改”，工业技改投资增速达50%。

产业未必都要“高大上”，特色农业同样可以做成“大文章”。梅州兴宁把一只鸽子做成了总产值29亿元的产业——2024年肉鸽出栏5800万羽，约占全省总量的15%，成为广东最大的肉鸽集散地。其路径是从育种、屠宰到预制菜的全链条重构：建成全省最大的现代化屠宰生产线，年屠宰能力1500万只；同时借力"12221"市场营销体系密集开展品牌推广，仅春节期间“兴宁鸽”百度搜索指数就环比暴涨380%，短视频平台相关话题播放量突破1.2亿次。

“借力”也是广东县域发展的重要途径。惠州博罗与深圳福田探索“五同”产业协作模式，在罗阳、园洲、杨桥三地规划共建5145.6亩现代产业园，明确“福田总部研发+博罗生产转化”的分工。福田出台专门政策，对落户企业最高给予1000万元奖励，共建园区内企业的经济指标可视同在福田区产生、申请认定福田总部企业；两地还实现1142项政务事项跨域通办。目前共建产业园已引进12宗优质项目，预计总投资30.7亿元、年产值57.3亿元。博罗同时在深圳福田设立"反向飞地"，自2020年以来在全国百强县榜单中从第93位一路跃升至第66位。这种“研发在湾区、转化在县域”的协作，正在成为珠三角与粤东西北之间产业有序转移的制度化通道。

从“建城”到'留人"：

一场关于承载力的综合考试

产业解决的是“人来干什么”的问题，而县城建设回答的是“人为什么留下”的问题。在省级层面的任务设定中，农业转移人口市民化被明确为这场城镇化行动的“核心”——要让转移人口“进得来、留得住、能发展、有尊严”。这意味着县城竞争的本质，是公共服务和生活品质的竞争。

韶关乳源提供了一个“产城人”融合的样本。当地以县城与副中心桂头镇之间的路网为主轴，串联高新区、生态文旅区、大健康产业区，打造乳桂经济走廊产业创新发展示范区。如今，这条走廊以全县24%的土地面积，集聚了80%的实体产业和83%的常住人口，贡献了近90%的生产总值。集聚效应的背后是公共服务的同步跟进：11家医共体分院实现远程诊疗，做到“大病不出县、小病不出镇”；近年来完成9所学校改扩建、新增学位5000个，农业转移人口子女就近入学率达到100%。

城市更新则是另一条提升承载力的路径。江门台山将前身是传统工业集中区的西湖片区纳入“三旧”改造，引入“未来社区”概念重新核定片区能级，并通过与省房地产行业协会共建、聘任形象大使等方式撬动社会资本超1亿元，投向学校、图书馆、公园和社区服务中心。改造带来的变化相当具体：片区新增学位1402个，台山中心图书馆成为新的文化地标、吸引48万人次参观，“超级4.0社区”的良性竞争还带动了县城“好房子”建设。老工业区的“逆生长”说明，县城更新不只是拆与建，更是功能与场景的再造。

无论是产业园区还是公共服务，钱从哪里来始终是绕不开的考题。江门开平的答案是做强国资国企。通过股权划转、资产注入、盘活存量资产，开平搭建起3个AA+、1个AA级国资平台，形成涵盖交通运输、城市更新、文旅产业等10大板块的国资体系。截至2024年底，市属国资企业资产总额达250.42亿元，较2022年底增长48.85%，资产负债率反而下降8.7个百分点。有了融资能力，城乡供水一体化这样的项目才得以落地——40.5公里互联互通供水管道、5个边远山区水厂智能化改造，受惠人口13.4万人。这一案例与省里将37亿元试点资金作为资本金注入县级国企的设计互为印证：财政资金不再只是“一次性投入”，而是要转化为县级国企的造血能力和市场化融资的信用基础。

从试点全覆盖到提质增效：

更考验“精准落子”

成绩之外，这场行动的难度同样不容低估。广东县域城镇化率46.48%的水平仍然偏低，全省县域第二产业增加值约0.5万亿元，而全国近九成百强县第二产业占比超过40%，广东仅有23%的县域达到这一水平。资金约束更为刚性：57个县（市）中超过半数2024年财政收入低于10亿元，县级财政总收入约占全省的5%，依赖上级转移支付程度高。

正因如此，新一轮提质增效行动在方法论上颇值得琢磨。与上一轮试点不同，这次行动面向全部57个县（市），但支持批次有先有后——2026年重点支持16个基础较好的县（市），未纳入名单的县（市）则要"主动作为、提前谋划"，为后续批次竞争入场券。支持方式也在变化：12个方面任务细化为81项具体工作内容，对市政设施、生态环保、公共服务等必须完成的任务强化刚性约束，同时鼓励各县对标先进、打造标杆示范项目。一手抓底线、一手立高线，既是实操手册，也暗含激励相容的制度设计。

执行机制同样指向“精准”。省级层面已建立分片区分行业促投资调研服务机制和县域重大项目谋划推进机制，第三批试点县申报的43个项目、第一批支持县申报的29个项目将在专项债资金到位后尽快形成实物工作量。各县（市）被要求把每项指标细化到具体项目、量化到具体数字、落实到具体责任人，对进度不明显的进行督导，对资金使用未达预期的进行调整。

按照既定时间表，到2028年，广东将争取实现县城空间布局更加合理、特色优势产业持续壮大、基础设施和公共服务更加完善；到2030年，形成一批空间布局优化、产业特色鲜明、服务功能完善、人居环境优美、治理效能高效的现代化县城。

对于城镇化率已超过76%的广东而言，这57个县城的提质增效，补上的是全省城镇化最不均衡的一块拼图，也是对“人的城镇化”的一次集中作答。

采写：南都N视频记者 吴璇 实习生 彭媛

南都政务新闻部出品