滁州：县级医院财政投入有了“标尺”

守住公立医院公益底线，离不开财政投入的有力托举。如何让公立医院财政投入从“弹性争取”走向“刚性保障”，让政府办医责任从“原则要求”变成“操作清单”？

今年6月，安徽省滁州市卫生健康委、市财政局联合印发《县级公立医院六项投入标准化建设工作方案》。这一方案围绕基本建设及大型设备购置、重点学科发展、人才培养、政策性亏损补助、离退休人员待遇保障、公共卫生任务保障六大领域，统一保障范围、投入标准和绩效管理，实现全市县级公立医院财政保障工作“一把尺子量到底”。

投入标准化：

调优结构，有增有减

县级公立医院的运营资金主要由医疗业务收入、医保收入和财政补助三部分构成，前两者受诊疗量变化和医保政策调控影响，近年来波动较大。本应发挥“压舱石”作用的财政补助，由于缺乏统一标准，在地区之间、医院之间、年份之间“弹性大”。

改革前，滁州市下辖4县、2区、2个代管县级市在六项投入上边界不清、标准不一。从2025年人均投入看，最高的县（市、区）为298元，而最低的县（市、区）为63元；从投向结构看，基建与大型设备购置占总投入的近80%，而事关医院长期运营能力的人才培养、政策性亏损补贴等“软投入”占比偏低。并且，资金的拨付和使用缺乏绩效评价，“钱给了，但不知道效果怎么样”成为普遍现象。

滁州市此番改革，针对的正是这些积弊。滁州市卫生健康委党委书记、主任周巧玲说：“为打磨完善改革方案，我们累计开展各类研讨对接会50多轮，包括委内部研讨、市县两级卫生健康部门沟通、医疗机构座谈以及与财政部门会商，多方反复打磨方案细节，最终达成共识：改革的本质不是要求财政大幅增加预算总量，而是优化存量结构，精准补齐缺口。”按照这一思路制定的工作方案，既严格规范各项财政投入管理，又科学把控支出规模，避免给各级财政增加难以承受的负担。

在方案设计阶段，面对8个县（市、区）财力水平参差不齐的情况，如何让财力好的县不被限制、财力弱的县承担得起，成为改革面临的一大挑战。滁州市卫生健康委财务科科长夏文婷说：“如果标准定得太高，有些县能做到，有些县可能做不到；定得太低，又失去了标准化的意义。通过精算过去3年的财政投入账，逐县测算缺口、数次优化方案，最后定下来的标准，是在每个县历史投入数据的基础上，结合六项投入的实际需求，定了一个大多数县‘跳一跳就能够到’的水平。”

征求各县（市、区）卫生健康、财政部门意见并取得一致同意后，《县级公立医院六项投入标准化建设工作方案》正式出台。其中，基本建设及大型设备购置分别设定200万元和100万元的门槛标准，符合规划的纳入政府统筹保障，低于标准的由医院自筹；重点学科发展按省、市、县分级管理分别落实经费，首次将县级薄弱学科纳入财政配套范围；人才培养明确了对引进博士、在职攻读学位、院长年薪的分类保障标准；公共卫生任务保障则确定了大型活动保障“1医1护1车1000元/次”“1医1护500元/次”等量化补助标准。

对于财力较弱的县（市、区）而言，方案落地意味着持续10余年的保障缺位局面得以终结。改革前，滁州市全椒县公立医院编制内离退休人员待遇仅按50%的标准补助，医院不得不从有限的运营经费中挤出一大块来补足。如今，离退休人员待遇被纳入财政全额保障范畴，参照县域内全额事业单位退休人员标准执行。仅此一项，全椒县新增财政补助416万元。

政策性亏损补助标准的统一，让县级公立医院吃下了“定心丸”。过去，补不补、补多少没有明确规定，药品零差率改革形成的资金缺口，部分县级医院只能自行消化。改革后，滁州市将省级层面的历史测算口径“平移”，统一了测算公式：以医院全年门诊总人次与住院总人次（乘以3）之和为业务量基数，按单次诊疗公益性亏损定额9.16元计算补助总额，扣除原省级转移支付基数后的缺口由各县（市、区）财政足额保障。

根据新的测算公式，滁州市凤阳县政策性亏损补贴从2025年的300万元增长至2026年的700万元。凤阳县卫生健康委党委书记、主任李宏伟表示：“自公立医院药品零差率政策实施以来，医院由此形成的政策性亏损缺乏统一、明确的补助标准。有了标准化方案，哪怕县级财政一时困难给不足，账也是明明白白记在那里的，医院心里也有底了。”

改革进行时：

改的是账本，更是发展逻辑

采访中，多名县级公立医院管理者表示，六项投入标准化建设恰逢其时，给了处于困境中的医院宝贵的发展信心。

凤阳县人民医院院长卢红术对此感触尤深。近年来，县级公立医院面临双重挤压：一方面，药品零差率改革后，医疗服务价格调整涨幅不足以弥补缺口；另一方面，医保总额预付制让医院收入触及“天花板”，运营压力陡增。

2025年，凤阳县人民医院首次出现收支亏损，亏损额度为400余万元，这一信号让医院管理层感到了前所未有的压力。“财政投入标准化，给了县级公立医院一个稳定的预期。”卢红术说。

滁州市天长市人民医院院长王浩告诉记者，过去，医院承担的许多公益性保障任务长期得不到制度化补偿。比如，全市的血液保障、大型活动的医疗保障等，医院一直在做，但财政从来没有给过钱。现在六项投入里明确了公共卫生任务保障的补助标准，让医院的公益性付出有了可持续性的制度支撑。

对于财政投入的结构性调整是各家医院最为关心的事情。“过去财政对医院的投入大头集中在基建和设备上，这类投入属于一次性投资，而医院高质量发展离不开高层次人才。我们希望推动财政投入实现从‘投资于物’转向‘投资于人’，优化资金配置结构，更加侧重人才队伍、学科能力等软实力建设，构建长效均衡的保障机制。”卢红术说。

对此，滁州市在推进六项投入标准化时明确规划引领为前置原则，所有财政投入、项目安排必须先入规划、再谈预算，坚决杜绝无规划立项、无依据投入、无序化建设，财政资金配置要从“重硬件建设”向“重内涵发展”转变。从2026年各县（市、区）的预算安排看，虽然全市层面仍有部分基建项目正在收尾，但新增财政投入的增量部分已明显向政策性亏损补贴、离退休人员保障、人才培养和学科建设等领域倾斜，新增硬件投入全部严格对照县级“十五五”发展总体规划统筹布局、严控规模。

在滁州市县级公立医院六项投入中，每一项都配套了明确的操作细则和申报流程，卫生健康与财政部门建立双向联动监管机制，经卫生健康部门业务审核、财政部门资金复核后，全额纳入年度预算，直达拨付。夏文婷介绍：“公立医院高质量发展需要一任接着一任接续发力。对于大型建设项目，我们严格对标县级‘十五五’发展总体规划，按照项目研判、集体审议等既定流程，所有立项均紧扣医疗卫生长远发展需求，做到科学统筹、有序布局。”

六项投入标准化改革还搭建了一套覆盖事前、事中、事后的全过程绩效评价体系。在预算申报阶段，各县（市、区）需针对六项投入分别设定清晰可量化的绩效目标，如学科建设水平、人才培养成果、设备使用率等；在资金使用过程中，市级实行常态化月度调度；年终，绩效评价结果不仅决定下一年度财政资金的分配权重，还与医院领导班子考核、主要负责人年薪制直接挂钩。

规划路线图：

从迈出“一小步”开始

对于此次改革，滁州市卫生健康系统的多位受访者坦言其为“小切口突破”。六项投入标准化明确了县级财政的保障边界，但并未设定“逐年增长”等刚性条款。在地方财政普遍承压的背景下，改革的现实意义更多体现在把存量用好、把缺口量准、让预期可把控。

据了解，近年来，安徽省大力推行零基预算改革。不以上年度支出规模为固定基数，所有支出从零开始论证，按项目轻重缓急重新核定。这一改革旨在改变支出固化格局、提高资金使用效率。对公立医院投入而言，这意味着每一笔钱都需要重新论证、重新争取，存在投入规模收紧的不确定性。

正是在零基预算改革的大背景下，六项投入标准化建设的价值进一步凸显。这套机制落地后，先行通过标准化方式将县级公立医院六项投入整体规模固定下来，不追求一步到位，但各县（市、区）、各医疗机构都能够清晰掌握财政保障额度、资金对应投向以及核定标准，后续再循序渐进，推动财政投入根据实际需求逐步增长。改革的目标是将公立医院财政投入占医院总收入的比例提升至20%左右，逐步让公立医院轻装上阵，让公益属性得到切实保障。

财政投入改革的成效需要一个逐步释放的过程，但从医院的视角看，这一小步已经带来了实质性的改变。天长市中医院院长闵济富说：“过去，医院申请财政补助，能给多少往往取决于多种因素，不确定性极强。现在有了规矩、有了标准，医院就能把精力更多地放在提升服务能力上，医务人员也能更加纯粹地回归临床。”

对于下一步改革，滁州市已经有了清晰的路线图。周巧玲介绍，工作方案设置了“一年一评估”的动态机制，每年根据实施效果和各县（市、区）财力变化情况进行优化调整，3年有效期届满后，将根据国家和省级最新政策要求全面修订。

“目前，全市各县（市、区）六项投入标准已经统一，进入了常态化运行阶段。滁州市准备用3年时间把标准跑顺、把机制建稳，通过政府办医责任的进一步落实，帮助县级公立医院在改革深水区中稳住阵脚、坚定向前。”周巧玲说。

文：健康报记者 刘嵌玥

编辑：肖琰（实习）

校对：杨真宇

审核：胡彬 徐秉楠