瞭望 | 织密新就业群体权益保障网

　　文 |《瞭望》新闻周刊记者 王雨坤

　　清晨六点，身着各色制服的外卖骑手已经穿梭在城市街头，给睡眼蒙眬的人们送去热腾腾的早饭；一些快递小哥清点好上午要送的货品，奔向社区、楼宇逐户分发；刚下夜班和刚上白班的网约车司机“擦肩而过”，用勤劳工作便利我们的日常出行……

　　我国的新就业形态劳动者已达8400万。近年来，外卖骑手、快递员、网约车司机等新就业群体权益保障备受关注。这一群体在线上接受互联网平台发布的配送、出行、运输、家政服务等工作任务，按照平台要求提供平台网约服务，通过劳动获取劳动报酬，是经济社会发展不可或缺的重要力量。

　　实践中，我国加快推进新就业群体权益保障体系建设，突出重点保障劳动权益，稳步推进社会保障机制创新，让他们的合法权益得到有效保障。

　　“十五五”规划纲要明确提出，“健全灵活就业、新就业形态劳动者权益保障制度”“提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率”。业内人士认为，一个“认定标准更清晰、保障覆盖更精准、治理机制更协同”的新就业群体权益保障网正在加速织密。

浙江省建德市更楼街道“合作共富 · 司机之家”的志愿者给过往的货车驾驶员送上饮用水（2024 年 8 月 15 日摄） 徐昱摄 / 本刊

　　分层分类保障合法权益

　　近年来，围绕新就业群体权益保障，我国持续完善顶层设计，权益保障政策呈现“1+N”框架特征，各部门协同推进机制日益完善，各地探索持续展开。

　　“1”，指人力资源社会保障部等八部门于2021年发布的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（下称《指导意见》），明确权益保障总体原则、部门协同治理框架。特别是，首次明确将平台用工关系划分为“劳动关系”“不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理”“民事关系”三类，合理界定企业劳动保护责任，明确新就业形态劳动者基本劳动权益，着力解决其难以直接适用现行劳动法律问题。

　　“《指导意见》明确大方向和基本原则，此后需根据实践层面的各类具体问题，出台更为详细的规范指引和裁判案例，推动权益保障政策落地落细。”首都经济贸易大学劳动经济学院原院长、中国劳动学会副会长冯喜良教授说。

　　“N”包括各部门制定的若干具体配套举措——

　　人力资源社会保障部制定涉及劳动合同和书面协议订立、休息和劳动报酬权益保障、劳动规则公示、权益维护服务等多项指引指南，不断细化新就业群体权益保护措施。

　　各行业主管部门立足所在领域制定监管细则。市场监管总局发布实施外卖平台服务管理基本要求，通过设立劳动时间控制、调度算法优化等推荐性国家标准，保障外卖员群体劳动权益；交通运输部、国家邮政局等多部门下发意见，通过开展快递员工资收入水平监测、推动企业为快递员购买人身意外保险等方式，保障快递员群体合法权益，等等。

　　最高法、最高检等司法部门发布系列指导案例，以此明确支持新就业形态劳动者维权的导向和标准。比如，2024年12月23日，最高人民法院发布首批新就业形态劳动争议专题指导性案例，明确指出“劳动关系的本质、核心特征，即是否存在支配性劳动管理”，即用人单位是否对劳动者的劳动过程实施达到“支配”程度的实际控制。

　　“这是最高人民法院在劳动纠纷司法实践中，首次将‘支配性劳动管理’确立为劳动关系的裁判标准，更加关注劳动管理的事实本身，而非具体的合同形式。这对于指导各地统一裁审尺度、纠正企业规避用工责任等突出问题，具有重要意义。”北京福茂律师事务所主任、福茂法律研究院院长时福茂说。

　　冯喜良表示，“支配性劳动管理”抓住了“人格从属性”这一形成劳动关系的本质特征，使劳动关系性质的判断依据更加清晰，有利于政策落地与司法认定有效衔接。

　　与此同时，中华全国总工会积极推进新就业形态劳动者加入工会组织，针对“怎么建、入到哪、怎么入、怎么管”等重点问题持续推进破题；开展工会维权服务新就业形态劳动者专项行动，提出推动平台企业建会入会、开展以算法为核心的集体协商、围绕重点问题及时协调解决等，全力提升新就业群体维权服务质效。

　　受访专家认为，这些不同部门、不同层级的政策措施共同形成了分领域、分行业的细化政策体系，加速形成从行政指导到司法强制的治理闭环。

　　在此基础上，各地在实践中采取推动地方立法、建立工作专班等方式，积极探索可操作性强的新就业群体权益保障方式，推动政策体系持续完善。

　　据了解，我国正在抓紧出台《新就业形态劳动者基本权益保障办法》。“不断完善的政策法规体系，将进一步明确新就业形态的基本劳动基准，明晰企业用工责任，规范平台劳动规则，畅通劳动纠纷解决途径。”时福茂说。

新就业群体人员在山东省青岛市即墨古城暖“新”驿站写福字（2026 年2 月 13 日摄） 新华社发（梁孝鹏摄）

　　突出重点保障劳动权益

　　聚焦维护新就业群体的劳动权益，我国坚持突出重点，以建立健全新型职业伤害保障制度兜牢安全底线，持续推进平台算法治理、规范用工秩序，建立“一站式”矛盾调处机制及时化解纠纷，精准发力守护合法劳动权益。

　　新就业群体多从事户外作业，交通安全风险较大、意外伤害相对高发，职业安全成为最迫切的权益诉求。

　　“职业伤害等劳动安全问题，是最需要兜好的‘安全底线’。因此，我国的新就业群体的劳动权益保障，从完善职业伤害保障破题。”冯喜良表示。

　　2022年7月，我国在北京、上海、江苏等地开展新就业形态人员职业伤害保障试点（以下简称“新职伤”试点）。3年后，试点由最初的7个省份扩展至17个省份，逐步覆盖11家头部平台企业在17个省份的所有接单人员。截至2026年6月底，试点累计参保人数达2990.2万人。

　　今年7月1日，“新职伤”试点在全国31个省份和新疆生产建设兵团全面推开，出行、即时配送、同城货运三大行业平台企业总体纳入，在新增十余个平台企业纳入试点的同时，各省份也将于年内把注册地在本省份的三个试点行业的中小平台企业总体纳入试点范围。

　　这项全新的制度设计，在工伤保险框架下，适应新就业形态特点，创新按单计费、每单必保模式，具有较强的针对性：聚焦“工作时间、工作岗位、因工作原因受伤”这一核心事实，平台按单缴费，发生事故后可一键申报、快速理赔。“试点的全面推开，将为更多新就业形态劳动者提供职业伤害保障，特别是对重大伤亡事故的保障功能得到更有效发挥。”冯喜良说。

　　在以“新职伤”兜住“事后风险”的基础上，我国从算法治理切入，通过事中监管，逐步建立公平透明、兼顾效率与安全的平台用工算法体系，以政府监管、平台自律、工会集体协商的共治新模式，全过程守护新就业群体的劳动权益。

　　2025年10月，关于加强新就业群体服务管理的意见发布，设专章部署互联网平台算法治理，要求保障新就业群体对算法规则的知情权、参与权、选择权；定期审核评估算法、落实算法备案、算法安全评估与监督检查，等等。

　　围绕算法治理，多部门出台系列指引，以算法透明化与可解释治理，打破算法黑箱。比如，严控算法过度考核、以罚代管、高频罚款，逐步取消“一刀切”式超时罚款；设置最长连续接单时长、每日工作上限，防止算法无限延长劳动时长，等等。

　　“特别是，压实平台企业总部对多层外包用工链条的监管责任，防止算法风险向外包站点转嫁。”中友律师事务所合伙人、北京市总工会特聘调解员田英表示。

　　与此同时，主管部门强化联合约谈，人力资源社会保障、市场监管、网信、交通运输等部门，联合开展新就业形态劳动者劳动权益保障水平提升、货车司机护航、阳光抽成、平台收费治理攻坚等专项行动。在新就业形态劳动者权益保障水平提升专项行动期间，全国累计检查7.9万家企业用工情况，约谈企业8652家次，处理违法行为1.4万次。

　　受访专家表示，算法治理，从事后处置矛盾、化解纠纷，转向兼顾事前算法备案审核、事中算法协商与动态监测、事后监督审计追责，通过纠正效率至上、强调算法公平透明，在保障新就业形态劳动者基本权益的同时，也有利于激发平台经济的可持续发展活力。

　　经过持续治理，与新就业群体相关的算法透明度显著提升，平台企业逐步公开计价、时长、考核等核心算法规则，建立算法公示页面、申诉通道；算法备案、算法评估机制落地，信息不对称得到缓解。

　　更深层的变革在于推动算法协商常态化。多项政策要求平台企业听取工会和劳动者代表意见，优化分配、计价、时长算法；建立常态化协商恳谈机制，完善算法监管制度。

　　今年3月，中华全国总工会、人力资源社会保障部、中国企联、全国工商联联合出台《平台劳动规则和算法协商指引（试行）》，要求将订单分配、收入抽成、工作时长与休息、时间预估与路线规划、考核与规定等纳入协商范围；规范协商代表产生、协商程序、成果落地和监督，推动算法公平化、可协商。

　　在此推动下，各地工会联动多部门与头部外卖、货运平台开展算法协商，签订算法集体协议，推行算法取中、恶劣天气弹性派单等，改善派单不合理、远距离强制派单等情况。

　　通过算法协商，两大头部外卖平台上海分部明确“逐步取消超时扣款”、推动从负向处罚向正向激励转变，送达时间不再作为骑手考核的硬性指标；山东聊城新就业形态工会联合会货运行业分会与12家龙头货运企业签订集体协议，针对劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项逐一协商……多地签订新业态行业集体协议，建立常态化算法沟通机制，新就业形态劳动者算法申诉渠道更加通畅。

　　2025年8月5日，某出行平台浙江省域平台算法和劳动规则协商恳谈会在杭州召开。劳动者代表和企业方代表共同签署协议，明确实施“阳光收入账单”，司机完成每一单后App端即时、清晰展示乘客支付总额、司机实际收入、平台抽成金额及精确比例；建立动态收入保障机制，法定节假日及高峰时段平台投入专项奖励与补贴；当监测到司机连续服务接近4小时，平台发出显著疲劳提示并建议下线休息至少20分钟，当天休息不满6小时禁止上线接单。该协议惠及近5万名浙江网约车司机。

　　据统计，目前已有15家平台企业开展算法和劳动规则协商并签订集体协议，覆盖超2000万新就业形态劳动者。快递、外卖、货运等行业签订集体合同3576份，覆盖平台企业及其合作企业1.32万家。

　　超时扣款、差评罚、商家出餐归责、跨平台欠薪、众包“合作协议”扯皮……在新就业形态领域，这些矛盾纠纷量大、高频、跨平台、证据散。时福茂表示，由于点多面广，这些矛盾纠纷如果走仲裁和诉讼程序，成本高、周期长，“一站式”矛盾调解成为及时维护新就业群体劳动权益的一把“金钥匙”。

　　2024年以来，我国着力加强新就业形态劳动纠纷一站式调解，在有条件的地方设立一站式调解中心，强化各类调解衔接联动，受理新就业形态劳动者与平台企业和用工合作企业之间因劳动报酬、奖惩、休息、职业伤害等劳动纠纷提出的调解申请，促进矛盾纠纷实质化解。

　　重庆市建设新就业形态劳动纠纷一站式调解体系，九龙坡区作为试点区域构建线上线下一体化解纷机制：线上依托“就近帮”数字平台设立云调解室，设置远程调解、在线司法确认通道；线下整合人力资源社会保障、法院、工会力量在综合服务中心联合驻点办公，缩短维权流程。至2025年初，重庆已建立新就业形态劳动纠纷一站式调解中心30余个，办理相关纠纷案件400余件。

　　截至2025年8月，全国已建立一站式调解中心3000余家，构建起覆盖全国的多元联合调解工作网络。

　　稳步推进创新社会保障

　　在突出重点保障劳动权益的同时，我国稳步推进社会保障机制创新，鼓励包括新就业形态劳动者在内的灵活就业人员根据自身情况参加相应的社会保险，扩展住房保障权益。

　　今年的政府工作报告提出，出台支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险的政策。近日，人力资源社会保障部等多部门联合印发关于统筹城乡就业政策体系的意见，提出“研究制定促进灵活就业人员参加企业职工基本养老保险的措施”。

　　四川打破户籍限制，外省灵活就业人员在川可就地参保；在辽宁，新就业形态劳动者可通过“参保地灵活，缴费基数灵活、缴费周期灵活”“三灵活”政策参加企业职工养老、医疗保险，并经平台统一参保“新职伤”……各地普遍放开灵活就业人员在就业地参加职工基本养老保险渠道，允许灵活就业人员在就业地或户籍地之间灵活选择参保地，在当地上下限标准之间灵活选择缴费基数，在按月、按季、按年之间灵活选择缴费方式。一些地方还鼓励企业给长期稳定完成平台工作的劳动者提供一定的社会保险补贴。

　　面向未来，我国将完善适应新就业形态特点的养老保险制度，探索平台企业承担一定的社保责任，优化社保公共服务，提升参保和享受待遇便捷度。此外，国家医保局也将推动把新就业形态人员等纳入生育保险覆盖范围。

　　住房公积金制度扩面覆盖，助力新就业群体“住有所居”。

　　自2021年起，住房城乡建设部先后在重庆、济南、沈阳等36个城市开展灵活就业人员参加住房公积金制度试点，围绕“缴存灵活、提取自由、权益可接续”等政策，将外卖员、快递小哥、主播、种植养殖户、个体经营者等纳入缴存范围。截至2024年末，试点城市累计超过100万名灵活就业人员缴存住房公积金，其中约24万人已使用公积金租房或购房。

　　今年6月，住房城乡建设部就《住房公积金管理条例（修订征求意见稿）》公开征求意见，明确“个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，可自愿参加住房公积金制度”。业内人士认为，这意味着灵活就业人员参加住房公积金制度，从地方探索上升为国家层面的制度安排，覆盖新就业群体等更广泛人群。

　　冯喜良表示，我国正在加快织密新就业群体权益保障网，治理方式突出重点、动态优化、稳步推进，呈现出“保安全、保过程、保长远”的鲜明特点，在推动平台经济健康可持续发展的同时，切实增强新就业群体的获得感、幸福感、安全感。■