战略咨询总体规划类 | 天山南麓重点生态功能区县域高质量发展

天山南麓重点生态功能区县域高质量发展

——和静县国土空间总体规划（2021—2035年）

● 申报部门：总体分院二所

● 协作部门：生态环境研究所

● 项目地点：新疆巴音郭楞蒙古自治州和静县

● 合作单位：新疆国源测绘规划设计院有限公司

● 完成时间：2024年6月

一、项目背景

和静县位于新疆维吾尔自治区中部，天山中段南麓，巴音郭楞蒙古自治州西北，周边与伊犁、阿克苏、吐鲁番等地区15个县市毗邻，县域面积3.38万平方千米。县域有26条河流，地表水年径流量58亿立方米，是开都河、伊犁河等9大水系发源地，有“新疆水塔”之称。随着和静县由省级重点生态功能区调整为国家重点生态功能区，在生态保护刚性约束、资源开发现实需求和超大县域治理压力交织叠加背景下，规划如何赋能县域高质量发展，面临较大挑战。

二、主要特征与挑战

2.1 生态价值突出，系统性退化风险亟待化解

生态安全地位重要，生物多样性丰富。和静县是全国重要生态功能区——天山水源涵养与生物多样性保护重要区，县域草地占比约70%，野生动物3000余种、中草药700余种，拥有全国最大的亚高山高寒草甸草原巴音布鲁克草原和全国唯一的天鹅自然保护区，湿地面积超1300平方公里，同时也是新疆重要的中医药材产地、雪莲和紫草主产区。

草原生态系统本底脆弱，“新疆水塔”生态保护压力较大。县域生态极脆弱区面积占比达到68%，山区草地生态质量退化面积和土壤侵蚀中、高度敏感区域面积占比较高，近10年受全球气候变暖影响，县域内冰川及永久积雪面积呈减少趋势。

图 1 县域生态保护重要性评价图

2.2 资源富集，资源开发利用亟须精细引导

水资源丰沛、矿产资源丰富，资源赋存空间与生态敏感区高度交织。县域水资源占全州总量比例超过50%，是全国最大内陆淡水湖博斯腾湖的源流区。成矿地质条件优越，是天山重要的有色金属非金属成矿带之一，已发现矿产地300余处、矿种29个。

图 2 县域河流水系分布图

文旅资源特色突出，旅游开发、体验意愿强烈。县域自然景观独特，共有59个旅游资源基本类型，占全国115个基本类型总数的38.6%。拥有巴音布鲁克景区、巩乃斯森林公园、巴伦台黄庙等知名景区，高等级旅游景区数量居巴州首位，旅游人数10年增长16倍，其中疆外游客占比达75%，旅游总收入10年增长13倍，景区开发、配套设施建设快速增长。

图 3 县域优势旅游资源分布图

2.3 地广人稀，要素精准配置有待强化

“地级市尺度、县级治理单元”的空间特征，山区与平原区发展两极分异明显。县域东西跨度超过400公里，山区与平原区在地形地貌、气候条件、人口集聚程度及生产生活方式等方面呈现较大差异。山前平原区以不足全县10%的土地面积承载了近90%的人口，致使山区与平原区基础设施建设水平和公共服务保障能力长期存在明显差距，区域发展不平衡不充分问题较为突出。

工业园区规划带动下的县城框架拉开，城市功能集聚度和综合承载力不足。县城作为全县城镇化发展的核心带动主体，受产业发展阶段性影响，产业对人口吸纳集聚作用减弱。前期依托工业园区建设推动县城空间快速扩张，一定程度上造成产城分离、片区功能联动性不强等问题。县城基础教育、医疗卫生、社区服务等公共服务设施覆盖范围和服务质量仍需进一步提高。

图 4 县域镇村体系现状及人口分布示意图

三、规划应对

针对上述挑战，规划立足国家重点生态功能区功能定位，落实生态县生态产业化和产业生态化发展要求，围绕保护－开发－集聚在超大县域空间中统筹协同，提出规划应对思路和策略。

图 5 规划挑战与应对思路

3.1 以生态保护集合管控筑牢绿色底盘，推动县域生态空间从要素保护转向系统管控

构建县域生态要素保护“一张图”，系统识别生态保护重点区域和关键管控单元。坚持系统观念，转变单一部门、单一要素的碎片化生态保护模式，立足县域生态本底条件，统筹整合水源涵养、生物多样性保护、草原湿地保护、水土保持、自然保护地等各类底线性生态要素。深入开展生产、生活、生态“三生空间”问题排查与精准识别，构建县域生态要素保护“一张图”，系统划定生态保护重点区域，精准识别关键管控单元。打破行政边界限制，跳出单一行政单元治理思维，构建跨区域协同、多要素联动的生态空间治理新格局。

以自然保护地体系为核心，形成“生态本底识别—保护单元划定—管控规则传导”的生态空间治理机制。统筹衔接“3+N”主体功能区细化、生态保护红线刚性管控、重要生态廊道建设及重点生态资源管护等各项要求，立足县域草地、矿产、旅游等资源环境禀赋差异与比较优势，确定乡级行政区能源资源富集区、历史文化资源富集区、旅游资源富集区三类叠加主体功能，全面实现与国家主体功能区“9+1”政策体系的精准对接和有效衔接，充分释放政策叠加效应。

面向生态功能稳定与生态产业发展协同需求，将草原修复、草畜平衡等要求转化为差异化管控规则。科学叠加草地退化程度、草地资源保护等级、草畜平衡承载能力等关键约束因子，系统开展县域畜牧业适应性评价。合理划定禁牧修复区、限牧围育区和特色发展区三类畜牧业空间管控分区，建立分区分类差异化管控机制，引导生态畜牧业及关联产业在资源环境承载能力范围内科学布局、有序发展，实现生态保护与畜牧业高质量发展的有机统一。

3.2 以资源开发适宜性评价引导点状开发，保障资源开发在生态约束下有序落位

立足国家重点生态功能区资源开发与生态保护统筹协调的核心要求，遵循“资源禀赋精准识别—生态约束刚性叠加—开发适宜性科学评价—分区准入差异化管控”的技术路径，将矿产、旅游等各类资源开发需求系统转化为可落地、可执行的差异化空间准入规则，精准划定点状开发单元，构建“面上保护、点上开发”的资源开发新格局，确保资源开发活动始终在生态保护红线和资源环境承载力范围内规范有序进行。

规范矿产资源开发秩序，推动矿山生态修复与产业绿色转型。综合考量矿产资源富集程度、国家资源能源安全保障重要性、区域生态敏感性、自然保护地刚性约束、交通基础设施可达性及矿山生态修复潜力等核心要素，系统划分矿产资源禁止开发区、限制开发区和适度开发区，建立分级分类差异化空间管控体系。针对新建矿山、生产矿山和历史遗留矿山三类主体，分别制定针对性生态修复引导方案和技术标准，全面推进矿产资源开发产业生态化改造，构建“开发—保护—修复—利用”的全生命周期绿色发展模式。

严格旅游开发生态管控，实现生态资源价值转化与可持续利用。全面叠加动物多样性调查成果、区域生态敏感性评价、景观游憩价值评估及旅游设施建设生态影响分析结果，严格落实野生动物、鸟类重要栖息地及迁徙通道保护要求，精准识别可承载旅游服务设施建设的点状开发空间。统筹兼顾生态环境保护刚性要求、旅游产业高质量发展需求和乡村旅游富民目标，构建科学严格的旅游项目准入管控机制，实现开发边界外旅游资源的精准供给和生态约束下的有序利用，推动生态旅游产业绿色可持续发展。

图 6 县域国土空间总体格局规划图

3.3 以人地设施匹配评价引导分级集聚，提升超大县域城乡空间组织效能

构建“极核引领、支点支撑、分类保障”的城乡空间格局。立足超大县域城乡空间组织的特殊需求，综合考量人口密度、交通可达性、设施服务半径、土地利用效率、自然灾害风险及生态保护约束等多元核心要素，顺应县域人口“大疏大密”的空间分布特征，依据不同区域资源环境承载能力差异，科学确立“县城极核—重点镇支点—农牧区分类保障”的三级城乡空间组织逻辑，构建与超大县域治理相适应的空间发展框架。

实施差异化空间资源配置与精准管控。坚持“要素跟着功能走、服务跟着人口走”的原则，引导新增建设用地指标和高等级公共服务资源向高承载能力区域精准集聚。对县城和重点镇，开展人口承载容量、产业平台能级、设施服务容量及存量用地利用效率的综合校核，强化土地节约集约利用，推动优质资源高效配置；对农区、牧区居民点，充分结合农牧业生产半径、人口季节性流动规律及基本公共服务保障需求，科学制定差异化的设施配置标准和建设管控要求，实现民生保障有力、经济发展集约、市场响应灵敏的可持续发展目标。

重塑“极核引领”作用，推进以县城为重要载体的城镇化建设，进一步提升县城综合承载和辐射带动能力。围绕“就业提质、服务提标、品质提升”三大方向系统优化县城功能：一是强化产业集聚与产城融合，修补城市破碎空间肌理，推动产业功能向城区集聚发展，促进产城深度融合，大力培育绿色生态产业，增强县城就业吸纳能力；二是完善公共服务设施体系，优化教育、医疗、文化、体育等公共服务设施布局，提升服务质量和覆盖范围，增强县城公共服务辐射带动能力；三是提升城市宜居环境品质，依托县城“山、水、田”自然生态基底，系统增加城市绿地与公共开敞空间，打造生态宜居的城市环境，全面提升县城人居环境质量。

四、总结与成效

本规划聚焦国家重点生态功能区超大县域高质量发展，探索形成生态空间系统管控、资源开发精准引导、城乡设施合理配置的规划路径，可为同类地区规划编制提供参考。

规划于2024年6月批复以来，传导效能持续显现，已指导9个乡镇国土空间总体规划和县城详细规划编制，对专项规划及下层次规划的引领作用不断增强。生态保护方面，巴音布鲁克草原保护、北山森林公园生态修复等重点工作有序推进，规划确定的生态保护底线和管控要求逐步落地。资源开发方面，敦德、诺尔湖等绿色矿山项目稳步建设，巴音布鲁克、巩乃斯景区提升工程持续推进，资源开发活动与规划空间管控有效衔接。重大基础设施方面，巴音布鲁克机场、乌尉高速公路天山胜利隧道、开都河沿线水电站等重大工程顺利实施，规划预留的通道和空间保障作用得到体现。规划实施服务持续延伸，以巴音布鲁克镇东归大道沿线综合整治为代表，推动规划成果向具体实施场景落地。

图 7 巴音布鲁克镇东归大道人行道提升改造

部门简介

清华同衡 总体发展研究和规划分院 总体二所

总体二所是我院总体发展研究和规划分院的核心团队之一，秉承“清华规划”理念，承担核心业务领域规划设计与咨询，服务各级政府及城市运营机构。业务聚焦国土空间规划、区域规划、城市发展研究、城市体检与更新等，承担攀西经济区、融入兰西、吉林、巴州、内江、眉山等多地国土空间总体规划和详细规划、新疆国土空间规划实施评估等重大项目，以及兰州－西宁城市群发展规划研究、新疆工业园区空间发展布局等重大课题，获全国、省级优秀规划设计奖40余项。

业务咨询：刘晋媛

联系电话：01082819143

邮箱：liujinyuan@thhdg.com

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封面图/头图｜郑慧晴

供稿｜清华同衡 总体发展研究和规划分院 总体二所