谈谈【全国31个省份的财政自给率全部低于100%】的质疑与真相

前不久，一篇名为《史上首次！2026年一季度全国无一省份实现财政自平衡》的文章在网络上刷了屏，这篇文章煞有介事地说：

2026年一季度，全国31个省份（不含港澳台，下同）的财政自给率全部低于100%，无一省能够依靠自身财力覆盖自身支出需求……

我们并不讳言近年来一些地方财政运行吃紧、收支承压、债务高企的现实，但也不能随心所欲地混淆概念、指鹿为马、异想天开。用“财政自给率”这个指标来分析地方财政状况好不好，就属于一种典型的外行看热闹的表现。

所谓“财政自给率”，指的是某个地方的一般公共预算收入与一般公共预算支出的比值。

财政自给率的确能够在一定程度上反映这个地方的财政收支缺口，但它的观察视角却是相当狭隘的。财政自给率低不一定就说明这个地方自我造血能力弱、甚至穷到无法独善其身，财政自给率高也不一定就说明这个地方自我造血能力强、可以做到达则兼济天下。

财政自给率仅仅是观察当地财力大小的一个窗口，而且还是一个被开歪了朝向的窗口，它对于判断当地财力来说既不构成充分条件、也不构成必要条件。

众所周知，依照现代会计准则编制的企业财务账目讲究的是“有借必有贷、借贷必相等”，如果有缺口，那么一定会通过变卖资产、向外借债、赊账欠款等方式来补齐，否则账就是不平的。

这个道理对政府的财政来说同样适用，而且还要更加严格，那就是“有支必有收，收支必相等”。

一般公共预算收支是财政的“第一本账”，如果“第一本账”的收支出现了缺口，那么可以通过其他“三本账”特别是政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入进行补足，此外还有上级转移支付、预算稳定调节基金、上年结转结余，剩下的差额才叫财政赤字，而赤字部分还可以继续通过发行债务来弥补。

“第一本账”的确是地方财政收入的主要来源，但毕竟不是唯一来源。财政自给率这个指标观察的只是一般公共预算的收支平衡情况，对于政府性基金预算、国有资本经营预算、上级转移支付、预算稳定调节基金、上年结转结余、发行债务弥补赤字获得的收入则完全没有考虑。

比如我们常谈到的地方政府出让国有土地使用权获得的“卖地收入”就属于政府性基金预算收入，国企上缴利润、政府基金投资上市公司股权所获得的“股权财政”收入就属于国有资本经营预算收入，形形色色的地方显性债和隐性债就属于发行债务弥补赤字得到的收入，这些都是地方财政收入的重要组成部分，但它们就无法通过财政自给率这个指标观测得到。

就拿政府性基金预算收入来说，在2021年“土地财政”的巅峰时期，全国各地方的政府性基金预算收入总和高达9.4万亿元，这相当于当年全国地方一般公共预算收入总和的85%、全国地方一般公共预算支出总和的38%；

然而2021年全国各地方财政自给率的平均值却也只有53%，那个时候怎么就没有人拿财政自给率来说事儿呢？

尽管现在直接的“卖地收入”大幅下滑了，但各类城投公司还在继续通过资产租赁、资产经营等方式获取着收入，像合肥市这样的“风投型城市”还可以通过长鑫科技上市而在一夜之间获取成百上千亿元的浮盈、进而赚取一笔极为丰厚的收入，而这些数字都不会被财政自给率这个指标给统计到。

尤其是，财政自给率这个指标完全没有考虑到上级转移支付的收入，而这也是野望谷接下来要谈论的重点。

原财政部部长刘仲藜说过一句经典的话：“‘錢’字右边两个‘戈’，为了‘金’，上下是要打架的”——这里的“上”指的是中央，“下”指的是地方，刘仲藜说这句话的背景就是始于1993年的财政“分税制”改革。

在1993年之前，我国实行的是“分级包干”的财政收支体制，也就是让各级地方在划定的收支范围内自行组织财政收支，除了上解给中央的部分以外，剩下的超额留存全都归属地方，地方只要多收就可以多留。

推行财政包干制是跟70年代末启动改革开放的决策同步的，意在调动地方上发展经济的积极性，鼓励多劳多得、让一部分地区先富起来；

但包干制导致的结果却是，一来，财力主要都被留存在了地方上，中央财政成了最大的困难户，1993年全国财政总收入中78%都被截留在了各级地方，中央财政收入仅占22%；二来，各地间很快变得贫富不均、差距拉大，富者愈富、贫者愈贫的现象愈演愈烈。

为了扭转这一被动局面，让中央财政重新回归主导地位，确保中央财政的资金统筹权与宏观调控能力，确保全国做到统一市场、统一标准，同时也是为了平衡各地财力贫富不均的状况，国家便在1993年推行了“分税制”改革。

所谓“分税制”，就是实行多级财政，一级政权对应一级预算主体，各级预算主体之间相对独立，有些税种直接由中央全额征缴（如关税、消费税），有些税种直接由地方全额征缴（如营业税、房产税），有些税种由中央和地方按比例分享（如增值税、企业所得税、个人所得税），像是一种更高水平的“分灶吃饭”，国税与地税的分野就是在这一时期形成的。

分税制改革的核心诉求，是在收入划分比例上让中央财政居于主导地位，收入主要往中央集中，支出主要由地方承担，地方上不再是多收即可多留；

体现到结果上就是，中央财政往往收大于支，地方财政往往支大于收，地方财政收不抵支的差额部分由中央财政通过转移支付的方式提供无偿划拨补助，同等体量的贫省与富省的财政收入或有差异、但财政支出却相对均衡。

在分税制全面推行后，中央财政收入占全国财政总收入的比重立马从之前的22%提升到了45%，地方财政收入的占比则相应下降到了55%；

同时，地方财政承担的财政支出责任却从分税制前的72%提升到了分税制后的85%，收与支之间30%的缺口部分主要就是靠中央财政通过转移支付来贴补。

由此可见，分税制改革的着眼点是首先保全国，而不是保地方。在分税制的制度设计下，像是所得税、增值税、消费税这些占比大头的税种从一开始就不会被收进（或者不会被全部收进）地方政府的口袋，相应的税收收入也就无法在地方一般公共预算收入科目中反映出来，那么以此来计算财政自给率当然也就失去了意义。

就以相对富裕的浙江省为例，1993年浙江省的财政自给率是133%；然而到了分税制全面推行后的1994年，浙江省的财政自给率立马下降到了60%，腰斩了一大半，但我们不能因此就认为浙江省的地方财力遭遇了重大挫折。

在分税制背景下，地方政府的财政自给率维持在50%到60%是一种常态。2024年全国31个省份的财政自给率平均是49%，2025年全国31个省份的财政自给率平均是50%，2026年上半年全国31个省份的财政自给率平均是56%，从来都不可能达到100%。

在分税制时代，地方财政本就不可能做到独立循环，也不允许做到独立循环。分税制这一制度设计追求的就是全国财政预算收支的综合平衡，而不是某一级地方的自我平衡。

在1993年之后，全国任何一个省份都不可能不依赖中央财政的转移支付贴补，任何一个省份都不可能富裕到对中央财政“只予不取”。

就拿刚刚过去的2025年来说，中央财政全年一共对地方财政提供转移支付资金合计10.2万亿元，全国31个省份全部“雨露均沾”，获得中央财政转移支付资金最多的四川省分到了6800多亿元，获得中央财政转移支付资金最少的天津市也分到了800多亿元，没有一个省份可以不仰赖中央财政的拨款而完全做到“自力更生”。

2026年，中央一般公共预算收入9.6万亿元，中央本级一般公共预算支出4.5万亿元，依然是收大于支；地方本级一般公共预算收入12.5万亿元，地方一般公共预算支出25.4万亿元，依然是支大于收。

也就是说，2026年的地方财政自给率仍然只会保持在平均50%左右的水平，但这并不会造成地方上钱不够花，因为2026年中央财政支出预算中最大头的一项就是对地方转移支付10.4万亿元；同时中央也不会钱不够花，因为还有赤字、还有结余、还有其他“三本账”。

纵观全世界，财政体制与一国的国家结构形式高度相关，意即该国是单一制国家、还是联邦制国家，联邦制国家侧重分权，单一制国家侧重集权。

但不论是单一制国家还是联邦制国家，中央财政居于主导地位、地方财政居于从属地位、收入端主要向中央财政集中、支出端主要由地方财政分担、地方财政的收支缺口由中央财政通过转移支付来弥补的这一铁律都是永恒不变的，只是单一制国家的财权集中上收的程度会较联邦制国家更加突出罢了。

比如，英国中央财政承担了全国财政收支责任的70%，美国中央财政承担了全国财政收支责任的50%，加拿大中央财政承担了全国财政收支责任的30%，这里的美国、加拿大都是联邦制国家，英国则是高度授权地方自治的单一制国家。

日本就更不用说了，尽管日本在战后也开始实行了地方自治体制，但因为历史上的单一制色彩过于浓厚，所以直到今天日本都还是2/3的全国财政收入都被集中到了中央、2/3的财政支出却交由地方承担，属于一种典型的中央收钱、地方花钱、中央保留高度控制权的财政格局，财权向中央高度集中的程度较我国有过之而无不及。

而我国自古就是一个单一制国家，大一统的历史从秦代开始就在这片土地上生根发芽了，迄今存续已超过两千年。类似1993年之前“分级包干制”式的财政体制在历史上只是短暂一瞬，只是为了尽快解放此前被束缚了太久的生产力和创造力而阶段性采取的权宜之计、对冲之法，并非长久之策、奠基之法。

尤其是最近几年来，国家耳提面命反复强调要反对无序竞争、破除地方保护和市场分割、打破地域藩篱、反对地方政府内卷式招商引资、构建全国统一大市场、推进要素市场化改革，直言“要立‘一盘棋’、破‘自顾自’，不谋全局者，不足谋一域”、“防止各地搞自我小循环，打消区域壁垒”，所以在此背景下，进一步强化由中央财政集中统筹的财政体制也就是自然而然、顺理成章的了。

就像去年《求是》杂志在《坚定落实纵深推进全国统一大市场建设各项部署》文章中说的那样：

“处理好中央和地方的关系，是建设全国统一大市场的关键一环。全国统一大市场，核心在‘统一’，只有坚持全国一盘棋，大市场的优势才能真正体现出来”；

诚然，“历史地看，地方竞争发展是我国经济增长的重要驱动力，但也一定程度带来地方保护和市场分割等问题。改革开放后，在放权让利、分税制等改革举措的推动下，地方围绕经济增长目标展开了激烈竞争，通过招商引资等方式大力促进经济增长”；

但是，“受短期目标和局部利益驱动，地方保护和市场分割行为屡禁不止……这些行为虽然在短期内可能缓解本地发展压力，但从全局和长远看则破坏了公平竞争原则，抑制了资源配置效率，阻碍了全国统一大市场的建设进程。”

显然，如果地方财政自给率全都达到了100%以上，那么这不仅从原理上就背离了财政运行的基本逻辑、造成大量民间资金被征缴且闲置在政府手中而得不到合理使用，而且会与分税制要求下的中央与地方财权的划分精神不符、造成中央财政无法履行集中统筹和宏观调控职责的窘境；

即便是只有个别经济发达的富裕省份财政自给率达到了100%，那也有可能会造成各地贫富不均、拉大贫富差距，甚至不排除是地方保护、市场分割、搞自我小循环、设区域小壁垒、内卷式招商引资所以带来的结果，那样的话就属于要被“下决心清除”的“顽瘴痼疾”了。

当然了，始于1994年的分税制做法虽说扭转了过去财政收入过度向地方倾斜的弊端，但却也造成了收入层层集中、支出层层下沉的新问题；

中央财政的控制力是得到保障了，可地方财政的压力却也变得更大了，财权与事权不对称、权力与责任不协调的问题越来越突出，“中央请客、地方买单”的现象层出不穷，尤其是承担着大量繁重公共服务职能的县乡基层政府的财政压力矛盾尤为凸显。

而这也是后来地方政府大量通过卖地获取收入、搞“土地财政”，通过比拼政策洼地、税收洼地来搞内卷式招商引资，通过政府融资平台来大量发行隐性地方债务，甚至是有个别地方巧立名目收“过头税”、乱罚款、乱执法、乱征税的深层诱因所在。

所以从2014年起，国家就明确了财税体制改革的路线图，将中央与地方的财权与事权进行重新划定，这在2016年出台的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中有直观体现：

一方面，适度加强中央事权，将一些原本归口地方承担的职能上收到中央，强化中央直接承担基本公共服务的职责和能力，应归口中央行使的事权原则上都由中央直接行使、由中央财政直接担负支出，而不应再委托地方行使；

另一方面，应归属各级地方的财权和事权需得到保障，由中央和地方共同享有的财权、共同承担的事权要逐步减少并加以规范，双方的责权利尽可能划分清晰，尽量避免交叉重复的现象，尽快清理因责权利划分不明而发生的转移支付。

这个精神在2024年的三中全会《决定》中得到了进一步深化，这份《决定》把着眼点从此前只是对事权责任进行明晰和划定，延伸到了对财权也要进行重新梳理和重新分配上：

一方面，继续坚持“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”，包括“中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权”，中央“不得违规要求地方安排配套资金”，地方上“提升市县财力同事权相匹配程度”等等；

另一方面，新提出了“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”，包括“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例”，“适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理”等等。

通俗地说就是，中央财政要更多承担一些事权，地方财政则可以少承担一些事权；财政税收中可以划出一部分从中央的口袋里拿出来，固定给到地方的口袋中，以此来解决中央与地方之间财权事权错配的问题。

所以这些年来，中央财政获得的财权在稳步减小，承担的事权却在逐步增加；相应地，地方财政获得的财权在稳步扩大，承担的事权却在逐步减少。（只是过程中刚好碰上了“土地财政”风光不再、地方隐性债“集中拆雷”，于是才导致了地方财政的严峻程度陡增，这并非是中央与地方重划财权事权所导致的结果。）

在改革之前的2011年，中央财政收入占到了全国财政总收入的49%，但中央本级财政支出却只占到全国财政总支出的15%；相应地，地方本级财政收入只占到了全国财政总收入的51%，但地方财政支出却占到了全国财政总支出的85%。

到了改革之后的2025年，中央一般公共预算收入下降了全国一般公共预算总收入的43%，但中央本级一般公共预算支出却保持在了全国一般公共预算总支出的15%；相应地，地方本级一般公共预算收入提升到了全国一般公共预算总收入的57%，但地方一般公共预算支出占全国一般公共预算总支出的比重却依然维持在85%。

同时，我们从中也可看出一个道理，那就是不论中央财政与地方财政之间如何优化调整财权和事权的分配，中央财政的主导地位都是始终没有改变的，中央财政的支配权力都是始终没有改变的，中央集中统筹的权威都是始终没有动摇的。

既然如此，脱离中央财政而片面讨论地方财政自给率自然就是没有意义的。

最后还要指出的是，既然计算财政自给率的公式是某地区一般公共预算收入除以该地区一般公共预算支出，那么导致财政自给率变低的原因就不一定只存在于分子项，还有可能存在于分母项，也就是当地财政支出变多了、或者支出增长变快了。

比如，2025年获得中央财政转移支付资金最多的前五大省份依次是四川6800多亿元、河南5900多亿元、湖南4900多亿元、湖北4700多亿元、河北4600多亿元，可见除了四川省之外没有一个来自于西部地区或东北地区；

相反，2025年西藏只获得了中央财政转移支付资金2700多亿元，青海只获得了1700多亿元，宁夏只获得了1200多亿元。

显而易见，我们不可能单凭获得中央财政转移支付资金的多少这个指标，来简单得出四川、河南、湖南、湖北、河北要比西藏、青海、宁夏更加落后的结论。四川、河南、湖南、湖北、河北获得的中央财政转移支付资金量大，仅仅是因为这几个省的人口更多、体量更大，因而财政支出需求也就更大罢了。

再比如，2025年新疆的财政自给率是40%，贵州的财政自给率是34%，云南的财政自给率是32%；相比之下，甘肃的财政自给率是23%，青海的财政自给率16%，西藏的财政自给率是10%。

但我们同样不能因此就得出甘肃、青海、西藏的财政状况就要比新疆、贵州、云南差了数倍的结论；

因为，甘肃、青海、尤其是西藏的财政自给率之所以低，一个很重要的原因是这几个省份的财政支出中包含了相当一部分生态环境保护、为国维稳戍边、重大工程项目建设的内容，而这些支出中有相当一部分都是在全国统一布局之下发生的，并不属于标准意义上的地方事权，所以才需要大量的中央财政转移支付，由此给当地带来财政自给率偏低的结果自然也就没有什么评判意义。

更典型的例子是郑州市，2025年郑州市的财政自给率还只有76%，可到了2026年一季度，郑州市的财政自给率却突然飙升到了102%。

这背后难道是郑州市的经济突然出现了爆发式增长的奇迹吗？还是说郑州市财税部门突然空前加大了征缴税费的力度呢？都不是，最主要的原因其实是郑州市减少了财政开支，2026年一季度郑州市一般公共预算支出同比下降了18%。

在我国，财政转移支付并不是只会在老少边穷等欠发达地区身上才会产生的。我国财政转移支付包括四大类——一般性转移支付、共同财政事权转移支付、专项转移支付、特殊转移支付：

其中的一般性转移支付，指的是为了均衡地区间贫富差异、财力悬殊而发生的转移支付，只有一般性转移支付才对应人们通常意义上理解的对老少边穷等欠发达地区的上级财政补助；

至于共同财政事权转移支付、专项转移支付、特殊转移支付，它们分别对应教育卫生社保安居等公共服务支出、文化环保能源等事业发展支出、抗疫等一次性支出，这些转移支付中有相当一部分都是由于其对应的支出项目本就不属于地方财政的事权责任范畴，甚至有的还带有引导激励色彩，所以才需要由中央财政负担、并通过中央财政转移支付的方式划到地方财政的账上，这跟当地财力几何并无关系。

所以说，一个省份的财政自给率低，有很大可能是它的区域特点或发展阶段决定了它不得不承担一些全局性的财政开支，甚至有可能是因为发展得好才享受到了一些转移支付的“奖励”，而不能简单推论出当地财政入不敷出；

此时，我们再讨论当地对中央财政转移支付的依赖度有多高、当地财政自给率有多少，自然也就没有什么意义了。

更何况，在各地经济发展水平不均衡的情况下，越是转移支付的规模大，就越说明中央财政协调各地区间贫富差距的力度大，也就越有利于促进各地区间的基本公共服务和居民生活水准均等化；

因此从这个角度说，我们非但不该对某个地方的财政自给率低于100%感到担忧，反而一个地方的财政自给率若是常年高于100%才是值得我们警惕的现象。

归根结底，财政自给率指标评价的只是政府内部各层级之间的收入分配问题、责任划分问题，甚至就是一个单纯的财政账簿编制问题、财政账本结构问题，对于分析一个地方的财政自我造血能力有多强、是否足以平衡自身收支来说，观测意义并不大。

我们理解一些人渴望反映目前不少地方政府、尤其是县乡基层政府财力紧张的状况，但通过财政自给率这个指标来做一叶障目的“阴谋论”式分析，着实难以自圆其说、令人信服。

相比之下，如果能够分析一下地方财政的收入结构、支出结构、债务风险、资产质量，比如，是主要依赖税收收入还是非税收入，是主要依赖“土地财政”还是“股权财政”，是主要用于机关单位人员工资还是主要用于提供社会福利保障，是主要用于满足基本公共服务还是旨在长远发展的投资建设，是主要拥有变现能力强的新资产还是价值贬损大的旧资产，是主要背负长期低息的显性债还是短期高息的隐性债……研究这些指标都要比研究财政自给率有意义得多。

有一说一、实事求是、既不见风使舵、也不放大焦虑，这才是一个新媒体应有的态度。